II OSK 233/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. i M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 640/16 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi G. K. i M. P. na postanowienie Wojewody M. z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia bezczynności w sprawie zgłoszenia robót budowlanych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 6 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 640/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę G. K. i M. P. na postanowienie Wojewody M. z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia bezczynności w sprawie zgłoszenia robót budowlanych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że postanowieniem z 14 kwietnia 2016 r. (znak: Wl-l.7840.18.2.2016.KL), po rozpatrzeniu zażalenia G. K. i M. P. na bezczynność organów administracji, na podstawie art. 37 k.p.a., Wojewoda M. odmówił stwierdzenia bezczynności Starosty C. Skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli G. K. i M. P., wnosząc o jego uchylenie oraz stwierdzenie naruszenia prawa, tj. art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 7-11 k.p.a., polegającego na bezczynności organu l instancji, zaniechaniu podjęcia czynności urzędowych przewidzianych w art. 30 ustawy - Prawo budowlane i nierozpoznania zgłoszenia budowlanego inwestorów z dnia 13 czerwca 2012 r. w części dotyczącej zabudowy podestu dachu od strony wschodniej oraz tarasu widokowego na dachu budynku, a nadto o wyznaczenie Staroście C. terminu do merytorycznego zakończenia postępowania w sprawię zgłoszenia budowlanego z dnia 13 czerwca 2012 r. w zakresie remontu i adaptacji dachu na budynku w B. przy ul. Z. [...]. Odrzucając skargę Sąd stwierdził, że stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., póz. 718 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.) zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV. V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 37 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że rozpoznanie zażalenia, o którym wspomina w/w przepis, następuje w formie postanowienia, o którym mowa w art. 123 k.p.a. Niemniej jednak jest to postanowienie o charakterze wpadkowym (incydentalnym) względem postępowania, do którego się odnosi, a w związku z tym nie rozstrzyga ono sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Ponadto zgodnie z art. 141 § 1 w zw. z art. 37 k.p.a. na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie. Tym samym organ rozpatrujący zażalenie na bezczynność w trybie art. 37 k.p.a. nie wydaje żadnych ze wskazanych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. postanowień, ani innych aktów, o których mowa w pozostałych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Postanowienie to, jako niemieszczące się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, nie podlega więc odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Strona nie ma zatem uprawnienia do podważenia tego postanowienia w trybie procesowym (nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego), natomiast w sytuacji, w której nie zgadza się ona z wydanym przez organ wyższego stopnia rozstrzygnięciem, może złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, którego uprzednio dotyczyło złożone zażalenie. Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli G. K. i M. P. Podstawą skargi kasacyjnej uczyniono naruszenie zasady instancyjnej kontroli zaniechania przez organ administracji budowlanej działań na podstawie art. 29 - 30 Prawa budowlanego w okresie 30 dni od złożenia zgłoszenia budowlanego oraz naruszenie art. 7 - 11 k.p.a., art. 37 § 1 k.p.a., art. 3 § 2 pkt 4 i 9 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że zaniechanie działania przez organ administracji budowlanej po złożeniu przez stronę zgłoszenia budowlanego, jako niepodlegające kontroli w zwykłym toku instancji, nie podlega także kontroli w trybie sądowego postępowania skargowego w przypadku bezczynności organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zażalenie wnoszone na podstawie powołanego przepisu jest szczególnym środkiem zaskarżenia, odrębnym od przewidzianych w art. 141 - 144 k.p.a. Nie jest ono wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, lecz służy albo kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy albo też stanowi zaskarżenie wykonania postanowienia organu o wyznaczeniu drugiego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Organ wyższego stopnia rozpatruje zażalenie w granicach art. 37 § 2 k.p.a. W razie uznania zażalenia organ wyższego stopnia: 1) wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy, 2) zarządza wyjaśnienie przyczyn zwłoki, 3) zarządza w razie potrzeby podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia sprawy w przyszłości, 4) ustala, czy niezałatwienie sprawy w terminie odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Należy przyjąć, że organ wyznaczający na podstawie tego przepisu nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisami art. 12 § 2 i art. 35 § 1, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu w formie postanowienia. Właściwy organ wydaje postanowienie również w wypadku, gdy uzna zażalenie za nieuzasadnione. Postanowienie wydane po rozpoznaniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie jest jednak aktem, o którym wspomina art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., bowiem nie jest postanowieniem poddanym weryfikacji na podstawie zażalenia przed organem wyższego stopnia, ani też w żaden sposób nie "zamyka" postępowania administracyjnego, nie kończąc postępowania w sprawie ani nie rozstrzygając sprawy co do istoty. Jest to bowiem postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, nie zaś rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, zaś postanowienie wydane po jego rozpatrzeniu ma charakter incydentalny. Postanowienie wydane na skutek rozpoznania zażalenia wniesionego w trybie art. 37 k.p.a. nie podlega zatem odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a w sytuacji kiedy strona nie zgadza się z wydanym przez organ wyższego stopnia postanowieniem, może złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu, którego wcześniej dotyczyło zażalenie. W przedmiotowej sprawie należy jednak zauważyć, że skarżący wnoszą o stwierdzenie naruszenia przez organ I instancji art. 30 ustawy - Prawo budowlane poprzez dopuszczenie się przez organ bezczynności przez zaniechanie rozpoznania zgłoszenia budowlanego inwestorów z 13 czerwca 2012 r., określonego jako "remont w zakresie: wymiana pokrycia stropodachu bez zmiany kształtu stropodachu, docieplenie ścian zewnętrznych na działce nr ew. [...] w miejscowości B." w części dotyczącej zabudowy podestu od strony zachodniej oraz tarasu widokowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgłoszenie, o którym mowa w powołanym przepisie, inicjuje postępowanie administracyjne, które jest jednak postępowaniem niejako "uproszczonym", bowiem nie zawsze wymaga wydania rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego. Istnieje bowiem domniemanie wydania decyzji pozytywnej w stosunku do zamiaru objętego zgłoszeniem, w sytuacji, gdy bezskutecznie upłynie zawity termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Fakt niezgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ w ustawowym terminie powoduje, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego. Nie sposób przy tym podzielić poglądu, zgodnie z którym jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zdąży przed rozpoczęciem robót budowlanych poinformować zgłaszającego o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, to inwestor narusza przepis art. 28 i musi się liczyć z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Powyższe oznacza, że w sytuacji zgłoszenia robót budowlanych w trybie art. 30 ustawy - Prawo budowlane niepodjęcie przez organ rozstrzygnięcia po dokonaniu zgłoszenia nie jest bezczynnością organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która może być kwestionowana w drodze skargi na bezczynność organu. Uwzględniając powyższe, stanowisko Sądu I instancji w zakresie odrzucenia skargi na postanowienie Wojewody M. w przedmiocie odmowy stwierdzenia bezczynności w sprawie zgłoszenia robót budowlanych z powodu braku kognicji sądu administracyjnego, należy uznać za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.