I SA/Wa 354/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. P. S.A. wniosło o wydanie, w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położoną w obrębie [...], miasta B., poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez nią linii kablowej [...]. Starosta [...] w pkt 1 decyzji z dnia [...] października 2013 r., nr [...] odmówił ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. oraz nie udzielił zezwolenia P. S.A. na przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość linii kablowej [...] (pkt 2 orzeczenia). Swoje rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości możliwe jest, gdy spełnione są jednocześnie przesłanki: - właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrażają zgody na wykonanie na nieruchomości prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - nieruchomość położona jest na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo została wydana w stosunku do niej decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Jak wynika z akt sprawy przedsiębiorstwo L. Sp. z o.o. nie wyraziło zgody na wykonanie planowanej inwestycji, a działka o nr ewidencyjnym [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem planistycznym [...], określonym jako droga zakładowa, co wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta B., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2000 r., Nr [...]. Nieruchomość ta nie znajduje się zatem na terenach przeznaczonych na realizację celów publicznych, co sprawia, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji administracyjnej, w trybie 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, złożonego przez P. S. A. i zarzucającego, m.in. naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ wojewódzki wskazał, że warunkiem koniecznym i podstawowym, aby móc ubiegać się o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego jest realizacja celu publicznego, wyszczególnionego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub też z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeśli brak jest miejscowego planu zagospodarowania. Dlatego też organ powinien wziąć pod uwagę, czy założenie i przeprowadzenie linii kablowej [...] jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego, bowiem planowa inwestycja mieści się w definicji, określonej w art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Część przedmiotowej nieruchomości leży na obszarze obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego w dniu [...] listopada 2000 r., jako przeznaczona pod drogę gminną [...]. Przy czym zgodnie z § 71 pkt 8 ww. planu w korytarzach ulic plan ustala przeznaczenie uzupełniające - urządzenia sieciowe infrastruktury technicznej oraz zieleni przyulicznej. Skoro tylko część planowanej inwestycji przebiega przez obszar objęty ww. planem zagospodarowania przestrzennego, to nie jest dopuszczalne wydanie decyzji w trybie art. 124 powołanej ustawy, jeżeli inwestycja realizowała cel publiczny, a brak jest planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 405/08). Natomiast w przedmiotowej sprawie Starosta [...] nie odniósł się do możliwości wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ podkreślił, że w celu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa) konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie. Obowiązkiem organu jest wykorzystanie w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów, z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenie wszystkich środków dowodowych, zgłaszanych przez stronę, o ile mają one znaczenie dla sprawy. Nie może on bowiem biernie oczekiwać przedstawienia mu dowodów. Powyższe orzeczenie organu II instancji zostało zaskarżone przez L. Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu II instancji. Zarzuciła orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie konieczności prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego dla całej spornej nieruchomości oraz braku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ograniczenie tych kompetencji do funkcji kontrolnej powoduje, że sąd administracyjny w postępowaniu sądowym ocenia legalność wydanych przez organy aktów administracyjnych. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotknięte jest istotną wadą prawną, sąd eliminuje ten akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności - stosownie do uregulowań przewidzianych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, jest decyzja wydana przez Wojewodę [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa, a więc rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym. Orzeczenie kasacyjne jest dopuszczalne tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa, tj.: stwierdzenia przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zaś usunięcie tego naruszenia nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego zakreślonych w art. 136 k.p.a. Sąd podzielił pogląd organu II instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, zaś przeprowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie przez organ odwoławczy doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 kpa, a więc pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, Sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa powróciła do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rolą sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie sąd jest władny uwzględnić skargę. Sytuacja taka jednak nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Nie można bowiem przyznać racji Wojewodzie [...], który po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu I instancji potraktował sytuację strony, jako nie wyjaśnioną należycie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części odnośnie zaistnienia przesłanek określonych w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. dalej ugn). Stosownie do art. 124 ugn (przepis ten stanowił podstawę decyzji Starosty [...]), starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Trzeba zatem zwrócić uwagę, że warunkiem udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów, jest zgodność zamierzenia z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ta ostatnia kwestia ma w sprawie decydujące znaczenie. Z akt administracyjnym wynika, że działka nr [...] obr. [...] w m. B. w części leży na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2000 r., opublikowany w Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...] poz. [...] z [...] lutego 2001 r. Według zapisu tego planu działka nr [...] jest przeznaczona docelowo pod drogę gminną [...], zaś zgodnie z § 71 pkt 8 planu, w korytarzach ulic plan ustala przeznaczenie uzupełniające – urządzenia sieciowe infrastruktury technicznej oraz zieleni przyulicznej (k. 20-30, 38-39 akt). Przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość linii kablowej [...] jest niewątpliwie inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego (art. 6 ugn) oraz jest to urządzenie sieciowe infrastruktury technicznej, którego zlokalizowanie na części przedmiotowej działki dopuszcza ww. plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie znajduje zatem podstaw do uznania za zasadne twierdzeń organu I instancji, że w z treści wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, że przedmiotowa działka znajduje się na terenach przeznaczonych pod realizacje inwestycji celu publicznego. W konsekwencji stanowisko Wojewody, że w sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, jest w ocenie Sądu prawidłowe. Prawidłowe jest również stanowisko organu II instancji co do konieczności zbadania przez Starostę [...]czy dla pozostałej części przedmiotowej nieruchomości nieobjętej planem, nie została wydana decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast czy zezwolenie zostanie udzielone, to zależy o merytorycznego rozpoznania wniosku. W tym zakresie organ posiada uprawnienie do działania i jest zobowiązany do rozważenia i wyjaśnienia zasadności udzielenia żądanej zgody. Reasumując - nie doszło do naruszenia wskazywanych skargą przepisów prawa materialnego tj art. 124 ust. 1 ugn, ani też innych przepisów postępowania nie wymienionych skargą. Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu z mocy art. 151 p.p.s.a.