VII SA/Wa 2224/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 i art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) dalej k.p.a. , po rozpatrzeniu wniosku M. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].10.2014 r.. znak: [...]. W, utrzymującej w mocy decyzję PINB w K. z dnia [...].08.2014 r.., nakazującą M. K. dokonanie rozbiórki pomostu zrealizowanego na działce nr ewid. [...] obr. Ż., gm. R., służącego do korzystania ze zbiornika wodnego C. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia sierpnia utrzymał w mocy w/w własną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...]. Decyzję te zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. PINB w K. decyzją z dnia [...].08.2014 r., znak: [...], nakazał M. K. dokonanie rozbiórki pomostu zrealizowanego na działce nr ewid. [...] obr. Ż., gm. R., służącego do korzystania ze zbiornika wodnego C. Decyzją z dnia [...].10.2014 r" znak: [...][...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB w K. z dnia [...].08.2014 r. Pismem z dnia 07.04.2015 r., uzupełnionym pismem z dnia 28.04.2015 r. M. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].10.2014 r. podnosząc, że nie jest ani wykonawcą pomostu ani inwestorem. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że PINB w K. prowadził postępowania administracyjne w sprawie pomostu znajdującego się na działce nr ewid. [...] obr Ż., gm. R. w zakresie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego. Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Zarząd Zlewni Wisi S. z siedzibą w S. pismem z dnia 06.08.2012 r. zgłosił nielegalni wykonaną, trwale związaną z gruntem konstrukcje urządzenia posadowioną na gruncie RZGW K. na działce o nr ewid. [...] obr. Ż., gm. R., wskazują że wykonawcą tej inwestycji jest M. K., którego posiadłość sąsiaduje z powyższą działką zaś przedmiotowa inwestycja nie posiada wymaganych prawem pozwoleń. Pismem z dnia 03.09.2012 r. PINB w K. wezwał M. K. do ustosunkowania się do zawartych w piśmie RZGW w K. Zarząd Zlewni Wisi S. z siedzibą w S. z dnia 06.08.2012 r. zastrzeżeń oraz przedłożeni dokumentów i wyjaśnień w formie pisemnej dotyczących zakresu i podstaw formalne prawnych wykonania konstrukcji wskazanej w tym piśmie. Wobec braku odpowiedzi na powyższe wezwanie, PINB w K. zwrócił się do RZGW w K. z zapytaniem czy dysponuje jakimikolwiek dokumentami potwierdzającymi, że M. K.jest inwestorem zgłoszonej samowoli budowlanej. Przy piśmie z dnia 16.11.2012 r. RZGW w K. przesłał kserokopię notatki służbowej sporządzonej przez pracowników monitorujących teren zbiornika C. D. G. i I. S. na okoliczność przeglądu obrzeży zbiornika w m. Ż.w dniach 27.07.2012 r. i 30.07.2012 r., z której wynika, że inwestorem prac budowlanych związanych z pomostem jest M. K. Mimo wystosowania czterech wezwań do stawienia się celem złożenia zeznań, M. K. przed organem nie stawiał się. Natomiast w piśmie z dnia 23.04.2013 r. oraz w piśmie z dnia 09.12.2013 r. M. K. oświadczył, że nie jest inwestorem robót budowlanych polegających na zabetonowaniu na dnie zbiornika C. konstrukcji ramowej z rur kanalizacyjnych z PCV, nie wykonywał żadnych robót na czyjekolwiek zlecenie i nie jest mu znany cel wzniesienia przedmiotowej konstrukcji. PINB w K. przesłuchał w charakterze świadków pracowników RZGW w K. D. G. i I. S., którzy zeznali, że inwestorem robót budowlanych związanych z budową pomostu jest M. K. W związku z powyższym PINB w K., postanowieniem z dnia [...].07.2014 r., znak: [...] wstrzymał roboty budowlane związane z budową pomostu na działce nr ewid. [...] obr. Ż., gm. R., służącego do korzystania ze zbiornika wodnego C. oraz nałożył na M. K. obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawo budowlane, projektu zagospodarowania działki lub terenu, zaświadczenia Wójta Gminy R. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Wobec nie wywiązania się z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. PINB w K. decyzją z dnia [...].08.2014 r nakazał M. K. dokonanie rozbiórki pomostu zrealizowanego na działce nr ewid. [...] obr. Ż., gm. R., służącego do korzystania ze zbiornika wodnego C. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając decyzję PINB w K. z dnia [...].08.2014 r.., nakazującą M. K. dokonanie rozbiórki pomostu zrealizowanego na działce nr ewid. [...] obr. Ż., gm. R., służącego do korzystania ze zbiornika wodnego C. oraz decyzji [...] WINB z dnia [...].10.2014 r.. znak: [...]. , utrzymująca w mocy w/w decyzję PINB w K. stwierdził, że jego ocena jako organu orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ogranicza się wyłącznie do tego, czy objęta wnioskiem decyzja jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. W postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy nie analizuje całego postępowania zwykłego, lecz kontroluje, czy wydanie decyzji może powiązać z którąkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Odnosząc się do zarzutu (zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), że Skarżący nie był inwestorem spornego obiektu budowlanego z uwagi na umowę najmu działki nr [...], zawartą między D. K., a Przedsiębiorstwem Handlowo- Dystrybucyjnym P. Sp. z o.o., z której wynikałoby, że roboty budowlane związane z realizacją spornej inwestycji wykonała ww. spółka prawa handlowego, wyjaśnił, że ww. dokument został przedłożony dopiero na etapie postępowania nieważnościowego, w którym to postępowaniu organ nadzorczy nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zastosowanie sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 07.05.2014 r., sygn. akt ISA/Wa 1571/13). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Ma to znaczenie prawne dla oceny dopuszczalności prowadzenia nowych dowodów w sprawie. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art, 156 § 1 Kpa do stwierdzenia nieważności, organ orzekający w tym zakresie nie przeprowadza dodatkowego postępowania dowodowego tylko bada, czy posiadany przez organ decyzyjny materiał dowodowy uprawniał go do wydania skarżonej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym zeznania i przesłuchania świadków oraz ustalenia dokonane w trakcie postępowania prowadzonego w trybie zwykłym potwierdzają, że inwestorem samowolnie zrealizowanych robót budowlanych na działce nr ewid. [...] obr. Ż., gm. R., był Pan M. K. W skardze skierowanej do Sądu M. K. podniósł, że nie jest ani właścicielem, ani współwłaścicielem działek sąsiadujących z działką nr [...] obr. Ż., gm. R. W czasookresie objętym wykonaniem wskazanej powyżej inwestycji sąsiednie nieruchomości były wynajęte na cele rekreacyjne spółce prawa handlowego tj;. Przedsiębiorstwo Handlowo - Dystrybucyjne P. Sp. z o. o. z siedzibą w M. Powyższe ustalenia, zdaniem Skarżącego, nie zostały dokonane przez organ nadzoru budowlanego, który winien zgodnie z przepisami Kodeksu Postępowania Administracyjnego w sposób właściwy zbadać konkretną sprawę, a w szczególności zebrać stosowny materiał dowodowy. Strona ponadto nadmienia, iż skorzystała w wszelkich możliwych tzw. "zwyczajnych środków zaskarżenia" przewidzianych ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013, poz. 267) tj. odwołanie oraz wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem (art. 1 §2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej: ppsa) Skargi nie można było uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie nadzwyczajne, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności, inaczej niż w przypadku postępowania odwoławczego czy zażaleniowego, może być uruchamiane tylko w przypadkach ściśle określonych przez art. 156 kpa. Przypadki te dotyczą takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną, wadliwością, że trwałość decyzji ostatecznej i związana z nią pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Rażące naruszenie prawa, określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy (zob. wyrok NSA, II SA 1726/00, LEX nr 51233). O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. / por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. , sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)". Przedmiotem oceny Sądu była nie kontrola całokształtu postępowania administracyjnego i wszelkich problemów związanych ze sporną inwestycją, a jedynie ocena prawidłowości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji WINB. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej i jej prawidłowości pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie, a zatem w postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP z 2001 r., z. 8, s. 31). Tym samym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest jedynie ocena zaistnienia albo braku zaistnienia wskazanej konkretnie przesłanki stwierdzenia nieważności. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Ma to znaczenie prawne dla oceny dopuszczalności prowadzenia nowych dowodów w sprawie. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art, 156 § 1 Kpa do stwierdzenia nieważności, organ orzekający w tym zakresie nie przeprowadza dodatkowego postępowania dowodowego tylko bada, czy posiadany przez organ decyzyjny materiał dowodowy uprawniał go do wydania skarżonej decyzji. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 12.01.2011 r., sygn. akt: 1 OSK 363/10). Jak już wskazano wyżej. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć, które są ewidentnie sprzeczne z przepisami prawa. Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, dlatego też należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].10.2014 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB w K. z dnia [...].08.2014 r., znak: [...]. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe kryteria, rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe ponieważ materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym zeznania i przesłuchania świadków oraz ustalenia dokonane w trakcie postępowania prowadzonego w trybie zwykłym potwierdzają, że inwestorem samowolnie zrealizowanych robót budowlanych na działce nr ewid. [...] obr. Ż., gm. R., był skarżący M. K.. Stosownie do art. 52 Prawa budowlanego "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Z powołanego przepisu wynika, że adresatem decyzji rozbiórkowej może być wyłącznie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że kolejność podmiotów wymienionych w tym przepisie nie jest przypadkowa, bowiem decyzje wydawane na jego podstawie winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora, jako sprawcy samowoli budowlanej - co do zasady - pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem. Skarżący posiada dożywotnie, bezpłatne prawo użytkowania nieruchomości położonej w Ż., gm. R., sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której dokonano samowoli budowlanej, co potwierdza treść Księgi wieczystej [...]. W postepowaniu zwykłym organy zebrały materiał dowodowy świadczący o prowadzonych przez Skarżącego robotach budowlanych przy realizacji pomosty służącego do korzystania ze zbiornika wodnego C. W trakcie postępowania RZGW w K. przedstawił notatki służbowe sporządzone przez pracowników monitorujących teren zbiornika C. D. G. i I. S. z których wynika, że inwestorem prac budowlanych związanych z pomostem jest M. K. Ponadto PINB w K. przesłuchał w charakterze świadków pracowników RZGW w K. D. G. i I. S., którzy zeznali, że inwestorem robót budowlanych związanych z budową pomostu jest M. K. Jak wynik z akt sprawy Skarżący nie stawiał się na wezwania organu. Odnosząc się więc do zarzutu (zawartego po raz pierwszy we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), że Skarżący nie był inwestorem spornego obiektu budowlanego z uwagi na umowę najmu działki nr [...], zawartą między D. K. a Przedsiębiorstwem Handlowo- Dystrybucyjnym P. Sp. z o.o., z której wynikałoby, że roboty budowlane związane z realizacją spornej inwestycji wykonała ww. spółka prawa handlowego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie zauważył, że ww. dokument został przedłożony dopiero na etapie postępowania nieważnościowego, w którym to postępowaniu organ nadzorczy nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Wyjaśnić również należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zastosowanie sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 07.05.2014 r., sygn. akt ISA/Wa 1571/13). Mając na uwadze całokształt poczynionych wyżej rozważań oraz zasady postępowania nieważnościowego nie można, że w omawianej sprawie została naruszona zasada swobodnej oceny materiału dowodowego. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalił.