VII SA/Wa 2210/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tadeusz Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 874 (osiemset siedemdziesiąt cztery złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. [...] Nr [...] z dnia [...].06.2015 r., znak: [...], wymierzające inwestorowi [...] Sp. z o.o. karę za stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej, przystąpienie do użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...], część budynku nr [...], wchodzącego w skład zespołu zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy Prawo budowlane w wysokości 20 000 zł (dwadzieścia tysięcy złotych) - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2015r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla m.st. [...] wpłynął wniosek Spółki [...] Sp. z o.o. o pozwolenie na użytkowanie opisanego powyżej zespołu zabudowy. W dniu [...] maja 2015 r. organ powiatowy przeprowadził obowiązkową kontrolę w/w obiektu. W toku czynności kontrolnych na 32 lokale mieszkalne udostępniono do kontroli lokale nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W lokalu mieszkalnym nr [...] stwierdzono jego użytkowanie. W protokole pokontrolnym wskazano, iż lokal nr [...] jest zamieszkały ponieważ w łazience znajdują się środki higieniczne, w kuchni lodówka z artykułami spożywczymi. Lokal jest umeblowany (szafy, sypialnia). G. S. - pełnomocnik inwestora oświadczył, iż inwestor nie posiada wiedzy o jakimkolwiek użytkowaniu lokalu mieszkalnego. Protokół został podpisany przez przedstawiciela inwestora bez uwag. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] wymierzył inwestorowi [...] Sp. z o.o. karę w wysokości 20 000 zł za stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej, przystąpienie do użytkowania ww. lokalu mieszkalnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji wskazał, że jest ono prawidłowe. Stosownie do treści art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 w/w ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Dla zastosowania w/w sankcji konieczne jest zatem naruszenie przepisów art. 54 lub art. 55 w/w ustawy, nakładających na inwestora obowiązek uzyskania stosownej zgody właściwego organu na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części), tj. dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ drugiej instancji wskazał, że w okolicznościach ustalonych w sprawie przystąpiono do samowolnego użytkowania ww. lokalu mieszkalnego. Fakt użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem potwierdzają zapisy protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2015 r., poparte załączoną do niego dokumentacją zdjęciową. Na tej podstawie ustalono zasadnie, że przedmiotowy lokal jest użytkowany jako mieszkalny, jest bowiem umeblowany oraz wyposażony w przybory codziennego użytku przebywających w nim osób. Żywność w lodówce była w otwartych opakowaniach, na blacie kuchennym znajdował się posiłek. W lokalu były też naczynia kuchenne pozostawione, w taki sposób jakby ktoś z nich niedawno korzystał. Tym samym użytkowanie lokalu ma charakter trwały. Potwierdza to również stan pościeli pozostawionej na łóżku oraz ilość oraz rodzaj przyborów toaletowych znajdujących się w łazience (m.in. 6 ręczników oraz szczoteczka do mycia zębów). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1414/11 – przywołanym przez skarżącego w zażaleniu - posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" uzasadnia pogląd, że przez "przystąpienie do użytkowania" należy rozumieć takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Stan wyposażenia przedmiotowego świadczy o jego codziennym używaniu a nie jedynie o przygotowaniu do użytkowania. Organ drugiej instancji wskazał - zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Podstawę do naliczenia kary stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnik kategorii obiektu (k) oraz współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w). W rozpatrywanym przypadku podstawą do obliczenia kary będą następujące wartości: - współczynnik kategorii obiektu - 4,0 (kategoria XIII), - współczynnik wielkości obiektu - 1,0, - stawka opłaty - 500,00 zł. W związku z powyższym kara dla przedmiotowego lokalu mieszkalnego wynosi: 500,00 zł x 4,0 x 1,0 x 10 = 20 000,00 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych). Użyty w treści art. 57 ust. 7 w/w ustawy zwrot "wymierza karę" oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia faktu użytkowania obiektu bez uzyskania stosownego zezwolenia jest zobligowany do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...] Sp. z o.o. w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: przepisu art 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez - mające istotny wpływ na wynik sprawy - zaniechanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęcia z urzędu jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia jej rzeczywistego stanu faktycznego, z jednoczesnym ograniczeniem aktywności organu wyłącznie do przeprowadzenia analizy materiałów źródłowych (akt sprawy) pomimo tego, że organ ten - zobowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego - w szczególności nie podjął starań zmierzających do ustalenia jakichkolwiek osób przebywających w lokalu mieszkalnym nr [...], w celu przesłuchania tych osób jako świadków na okoliczność stwierdzenia prawdziwego charakteru przeprowadzanych w tym lokalu czynności faktycznych oraz umieszczenia w tym lokalu określonych materiałów i urządzeń (meble, kosmetyki, przybory toaletowe, żywność etc.), a także zaniechał ustalenia ewentualnego związku takich zdarzeń jedynie z przygotowaniem do przystąpienia do użytkowania lokalu mieszkalnego w przyszłości, nie zaś z samowolnym i trwałym jego użytkowaniem; naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. poprzez - mającą istotny wpływ na wynik sprawy - nieprawidłową ocenę materiału dowodowego w postaci dokumentacji zdjęciowej wyposażenia lokalu mieszkalnego nr [...], skutkującą błędnym przyjęciem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w okolicznościach niniejszej sprawy jednoznacznie miało miejsce samowolne przystąpienie do jego użytkowania pomimo tego, iż powołana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dokumentacja zdjęciowa sama w sobie nie może świadczyć o samowolnym przystąpieniu do użytkowania lokalu mieszkalnego, albowiem stanowi ona jedynie bezsporny dowód umieszczenia w tym lokalu określonych materiałów i urządzeń (meble, kosmetyki, przybory toaletowe, żywność etc.) oraz jako taka może świadczyć o przedsięwzięciu czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania lokalu w przyszłości, przy czym umieszczenie w tym lokalu ww. materiałów i urządzeń nie jest tożsame z automatycznym jego użytkowaniem. Na podstawie wskazanych zarzutów skarżąca spółka wniosła w szczególności o uchylenie wydanych w sprawie postanowień organów administracyjnych obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylając zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji dał wyraz temu, że zapadły one z naruszeniem prawa – przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania lokalu mieszkalnego. Podstawą materialną tego rozstrzygnięcia był art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane - w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 w/w ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Dla zastosowania w/w sankcji konieczne jest zatem naruszenie przepisów art. 54 lub art. 55 w/w ustawy, nakładających na inwestora obowiązek uzyskania stosownej zgody właściwego organu na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części), tj. dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Kluczową kwestią w sprawie było zatem dokonanie oceny czy na tle ustalonych w toku postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych można sformułować tezę o samowolnym przystąpieniu do użytkowania w rozumieniu ww. przepisów. Zgodnie z treścią przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy te statuują zatem podstawowe zasady i wymogi, z którymi zgodne być powinno każde postępowanie administracyjne tak, aby z jednej strony gwarantować należyty jego przebieg, z drugiej natomiast strony, w pełni gwarantować jego pełne poszanowanie ich praw i interesów. Zdaniem Sądu, organy obu instancji z naruszeniem art. 7, 77 k.p.a. nie wyjaśniły czy w związku z okolicznościami faktycznymi zastanymi podczas kontroli ww. lokalu można ocenić, że doszło do przystąpienia do użytkowania lokalu w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W sprawie niniejszej przeprowadzono postępowanie administracyjne, które w światle uzasadniania postanowień obu instancji ograniczyło się wyłącznie do zebrania i analizy ustaleń obowiązkowej kontroli odzwierciedlonej w protokole oraz dołączonej do niej dokumentacji zdjęciowej dotyczącej wyposażenia lokalu. Tymczasem dla oceny zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu kary na podstawie art. 59 ust. 7 p.b. istotne znaczenie ma zbadanie, czy inwestor naruszył postanowienia art. 54 i art. 55 tej ustawy, a zatem czy inwestor - podkreślmy inwestor - lub osoba działająca z jego upoważnienia przystąpił do użytkowania obiektu bez wymaganego i skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy lub bez wymaganej przepisem art. 55 decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W oczywisty sposób zaniechano zatem podjęcia z urzędu wyczerpujących działań zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, wynikiem których miałoby być szczegółowe i wszechstronne ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a w konsekwencji nie przeprowadzono postępowania w sposób odpowiadający ww. zasadom postępowania administracyjnego, przewidzianym w ww. przepisach. W sprawie nie ustalono osób mogących przebywać w tym lokalu, nie przesłuchano ani ich ani inwestora na okoliczność zaistniałych ustaleń faktycznych w kontekście przystąpienia do użytkowania lokalu w rozumieniu ww. przepisu. Tymczasem, jak słusznie podniosła skarżąca spółka, umieszczenie w lokalu mieszkalnym określonych składników wyposażenia samo w sobie w żadnym wypadku nie przesądza o tym, aby miało miejsce samowolne przystąpienie do jego użytkowania. To, że w danym lokalu znajdują się sprzęty, meble oraz inne artykuły może być jedynie dowodem umieszczenia takich rzeczy w danym lokalu, a nie stwierdzeniem faktu jego użytkowania, wymagającym dla swej skuteczności podjęcia dalszych czynności wyjaśniających. W orzecznictwie sądowo administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1414/11) ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym - przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowanego czy też jego części nie jest równoznaczne z umieszczeniem w nim sprzętów. Skoro brak jest ustawowej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania", to czy rzeczywiście w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania będzie zależało od szczegółowych oraz zindywidualizowanych ustaleń w każdej z rozpatrywanych spraw. W ocenie Sądu posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" oznacza takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia - podkreślmy osób działających z upoważnienia inwestora, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Do czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie może być stosowana kara pieniężna, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdza, że ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego nie pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie, że doszło do samowolnego użytkowana obiektu budowlanego, w części opisanego wyżej lokalu, uzasadniającego nałożenie kary na podstawie powołanych wyżej. Przepisy, na podstawie których nałożono na karę pieniężną, nie zawierają legalnej definicji takiego użytkowania, a tym samym organ prowadzący postępowanie administracyjne winien w jego toku wyjątkowo starannie przestrzegać obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich czynności zmierzających do rzeczywistego ustalenia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem poglądów jakie na tle stosowanych w sprawie przepisów ukształtowały się w orzecznictwie sądowo administracyjnym. Sąd podziela stanowisko skarżącej spółki: znaczna surowość kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymaga odpowiednio wnikliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 499/09). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stanowi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)