I OSK 446/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 14 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. i Ł. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 598/16 w sprawie ze skargi J. G. i Ł. G. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 września 2016 r. (sygn. akt II SA/Bd 598/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J. G. i Ł. G. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Od wyroku tego J. G. i Ł. G. wnieśli skargę kasacyjną, w której zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie: 1) prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 - dalej zwanej: “u.g.n."), polegające na błędnym przyjęciu, iż do nabycia nieruchomości, w wykonaniu prawa pierwokupu w trybie art. 29 i n. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm. - dalej zwanej: “u.g.t."), nie stosuje się odpowiednio przepisów dotyczących, zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawartych w rozdziale 6 działu III u.g.n., a to ze względu na treść norm prawnych zawartych w art. 216 ust. 1 u.g.n., a także ich wyjątkowy charakter, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisu nakazuje stwierdzić, iż do nabycia nieruchomości w trybie art. 29 i n. u.g.t stosuje się odpowiednio przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości zawarte w rozdziale 6 działu III u.g.n.; 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy,tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: “p.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. - polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji wadliwego zastosowania przez organy orzekające w sprawie przepisu art. 61a k.p.a., polegającego na przyjęciu przez organy administracji, iż brak jest w przepisach prawa podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania skarżących, a tym samym, iż zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji, gdy żądanie skarżących dotyczyło, stosownie do treści art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 142 ust. 1 u.g.n, sprawy załatwianej na wniosek w drodze decyzji administracyjnej, a w konsekwencji także niezastosowaniu przez Sąd środków przewidzianych w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy administracji w/w przepisów postępowania, polegającego na zaniechaniu podjęcia przez nie czynności niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w sytuacji gdy zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia miał istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, bowiem dotyczył przesłanek zwrotu nieruchomości - celu nabycia nieruchomości od poprzednika prawnego skarżących oraz zbędności nieruchomości na ten cel, a w konsekwencji także niezastosowaniu przez Sąd środków przewidzianych w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w. zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienie z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, tj. pominięciem dowodu z dokumentu - pisma poprzedniego właściciela z dnia 30 maja 2000 roku skierowanego do Urzędu Miasta w Bydgoszczy - przedłożonego Sądowi pierwszej instancji na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2016 r. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie - uchylenie w/w wyroku i rozpoznanie skargi - w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący - na podstawie art. 176 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zrzekli się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej zwanej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty w niej zawarte opierały się wprawdzie na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 - dalej zwanej: “u.g.n."), jak i na istotnym naruszeniu wyżej wskazanych przepisów postępowania, tym niemniej okoliczność, iż zarzuty te były ze sobą ściśle powiązane a główny zarzut dotyczył kwestii materialnoprawnej, uzasadnia odniesienie się przede wszystkim do tej kwestii. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy jeśli nieruchomość została w 1978 r. nabyta przez Skarb Państwa poprzez skorzystanie przez niego z przysługującego mu prawa pierwokupu, w oparciu o art. 31 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm. – dalej zwanej: "u.g.t.") - to, czy w takiej sytuacji poprzedniemu właścicielowi lub jego następcom prawnym przysługuje – w związku z treścią art. 216 u.g.n. - roszczenie o zwrot zbytej w ten sposób nieruchomości. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który podzielił pogląd organów obu instancji, roszczenie takie nie przysługuje. Pogląd ten podziela zaś również Naczelny Sąd Administracyjny. Problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana jest obecnie w ustawie o gospodarce nieruchomościami - dział III rozdział 6 zatytułowany: Zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Jak w związku z tym sam tytuł powyższego rozdziału wskazuje, przepisy w nim zawarte dotyczą sytuacji, w których objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość została wywłaszczona. Prawidłowo przy tym Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że pod pojęciem wywłaszczenia należy w tym przypadku rozumieć nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu. Innymi słowy, w trybie art. 136 i nast. u.g.n. mogą podlegać zwrotowi tylko nieruchomości wywłaszczone (ich części), niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, z tym, że musiało ono nastąpić na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej (vide: Gerard Bieniek, Stanisław Kalus, Zenon Marmaj i Eugeniusz Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. 3, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008 str. 692). Wyjątek w tym zakresie uregulowany został jedynie w art. 136 ust. 4 u.g.n., a który dotyczy części nieruchomości nabytej umową, zawartą w trybie art. 113 ust. 3 u.g.n. Z kolei, z mocy art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III omawianej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z późn. zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego. Art. 216 ust. 2 i 3 u.g.n. wymieniają natomiast kolejne przypadki, do których mają zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W żadnym z tych wyjątków nie przewidziano jednak możliwości zastosowania w/w instytucji w stosunku do nieruchomości nabytych na skutek skorzystania przez Skarb Państwa z prawa pierwokupu w trybie art. 31 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie ulega wątpliwości, iż art. 216 ust. 1 u.g.n. ma charakter przepisu szczególnego i jako taki nie podlega wykładni rozszerzającej. Wskazuje na to zwłaszcza przyjęta przez ustawodawcę technika enumeratywnego wyliczenia przepisów, do których stosuje się (i to tylko odpowiednio) przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest zatem podstaw do "dodawania" do przyjętego w tym przepisie wykazu jeszcze innych przepisów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 927/14, z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2280/11 i z dnia 5 maja 2000 r., sygn. akt I SA 537/99). Na powyższy pogląd pozostaje bez wpływu także argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej a odsyłająca do wartości konstytucyjnych. W przypadku bowiem nabycia nieruchomości w drodze prawa pierwokupu nie zachodzi sytuacja, w której sprzedawca działa pod wpływem jakiegokolwiek przymusu. Możliwość skorzystania przez podmiot uprawniony z przysługującego mu prawa pierwokupu następuje dopiero wtedy, gdy sprzedawca podejmie decyzję o zbyciu nieruchomości i zawrze ze zbywcą umowę ze skutkiem zobowiązującym. Zbycie nieruchomości następuje więc w tym przypadku tylko z inicjatywy zbywcy (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 462/07). Z tych powodów zarzut materialnoprawny zawarty w skardze kasacyjnej a dotyczący wadliwej wykładni art. 216 ust. 1 u.g.n. nie był zasadny. Nie były uzasadnione również zarzuty procesowe, obejmujące art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. Skoro bowiem – po myśli art. 61a § 1 k.p.a. - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, to zaskarżone do Sądu Wojewódzkiego postanowienie reformatoryjne Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, było prawidłowe. Pozbawione doniosłości prawnej okazały się także pozostałe zarzuty procesowe (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a.). Stan faktyczny ustalony w toku postępowania administarcyjnego nie budził żadnych wątpliwości. Nikt nie kwestionował bowiem faktu, że nabycie przez Skarb Państwa w 1978 r. nieruchomości położonej w Bydgoszczy przy ul. J. G. i Ł. G.[...], o powierzchni 0,0710 ha nastąpiło w trybie art. 31 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Nie miał przy tym znaczenia powód, dla którego organ zdecydował się z tego uprawnienia skorzystać, i dlatego nie miała również dla rozstrzygnięcia tej sprawy znaczenia treść dokumentu - pisma poprzedniego właściciela nieruchomości z dnia 30 maja 2000 r., skierowanego do Urzędu Miasta w Bydgoszczy a przedłożonego Sądowi pierwszej instancji na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2016 r. Powyższe czyni zatem nieusprawiedliwionym również zarzut odnoszący sie do art. 141 § 4 p.p.s.a. w. zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Biorąc więc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.