II SA/Bd 602/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Wojewoda K. – P., na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 poz. 1515 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21 poz. 112 z późn. zm., zwanej w skrócie "Kodeksem wyborczym") oraz art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 133 z późn. zm., zwanej w skrócie ".u.s.p.") stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w I. J. K. (skarżącego) w związku z pełnieniem przez niego jednocześnie funkcji ławnika w Sądzie Rejonowym w I.. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że skarżący łączył mandat radnego z funkcją ławnika. Na ławnika został wybrany uchwałą Rady M. I. nr [...] z [...] października 2011 r. w sprawie wyboru ławników na kadencję w latach 2012 – 2015. Jak wynika z wyjaśnień skarżącego oraz pisma Prezesa Sądu Rejonowego w I. z dnia [...] lipca 2015 r. pomimo że skarżący był wybrany na funkcję ławnika, funkcji tej nie wykonywał w sposób faktyczny tj. w latach 2014 – 2015 nie brał udziału w posiedzeniach składu sędziowskiego. Zdaniem Wojewody, wobec jednoznacznego brzmienia art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. okoliczność ta nie ma jednakże znaczenia dla sprawy. Naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności powoduje zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego. Wojewoda wskazał, że skarżący mandat radnego uzyskał w trakcie pełnienia funkcji ławnika. W takiej sytuacji zgodnie z art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego radny w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania powinien zrzec się funkcji ławnika. Radny złożył ślubowanie [...] grudnia 2014 r., zaś z funkcji ławnika został skreślony [...] lipca 2015 r. Skarżący nie zachował zatem 3 miesięcznego terminu na zrzeczenie się funkcji ławnika. W tej sytuacji należy uznać, że mandat radnego wygasł, a rada gminy winna podjąć uchwałę o wygaszeniu radnemu mandatu. Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w I. wprowadziła wprawdzie do porządku obrad sesji odbytej [...] września 2015 r. stosowny punkt dotyczący wygaszenia mandatu radnego, jednak uchwały w tym zakresie nie podjęła. Jako że Rada wykazała w tym zakresie bezczynność, Wojewoda w oparciu o art. 98a ust. 1 u.s.g. pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. wezwał Radę do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego. Na sesji [...] lutego 2016 r. Rada przegłosowała stanowisko o odstąpieniu od podejmowania działań, na wezwanie Wojewody, zmierzających do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Wobec tego, na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. Wojewoda pismem z dnia [...] lutego 2016 r. zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego przysługującego skarżącemu. W skardze do Sądu J. K. wniósł o uchylenie zarządzenia zastępczego zarzucając mu naruszenie: - prawa materialnego tj. art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż podstawą wygaśnięcia mandatu radnego jest łącznie mandatu z wykonywaniem funkcji ławnika sądowego, jako naruszenie przez skarżącego ustawowego zakazu łączenia tego mandatu z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji i działalności, - naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w związku z art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. polegające na rozpatrzeniu sprawy i wydaniu zarządzenia zastępczego w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a mianowicie z pominięciem wezwania skarżącego do złożenia wyjaśnień w toku rozpatrywania podstaw stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w konsekwencji czego organ nie mógł dokonać oceny istotnej okoliczności, jaką w przedmiotowej sprawie jest niewykonywanie przez skarżącego funkcji ławnika sądowego w okresie od złożenia ślubowania na radnego gminy do dnia wydania zarządzenia zastępczego, - naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na rozpatrzeniu sprawy i wydaniu zarządzenia zastępczego w pominięciem dowodów z dokumentu, a mianowicie pisma Prezesa Sądu Rejonowego w I. z dnia [...] lipca 2015 r. z którego wynika, że skarżący w okresie 2014 – 2015 tj. w czasie od złożenia ślubowania na radnego gminy nie wykonywał czynności związanych z pełnieniem funkcji ławnika sądowego oraz pisma tegoż Prezesa z tego samego dnia o wykreśleniu skarżącego z listy ławników, - art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu polegające na podjęciu zarządzenia zastępczego bez zapewnienia skarżącemu możliwości złożenia wyjaśnień i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, - art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania oceny na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego czy dana okoliczność wywodząca określone skutki prawne została udowodniona. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zakaz określony w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego należy interpretować jako zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji. P. Prezesa Sądu Rejonowego w I. z informacją o nieuczestniczeniu przez skarżącego w posiedzeniach ławniczych w 2014 i 2015 roku jednoznacznie wskazuje na brak wykonywania funkcji jakich nie należałoby łączyć z mandatem radnego. Odnosząc się do oceny naruszenia przepisów prawa przez skarżącego Wojewoda powinien wykazać, że jak to wynika z art. 159 § 1 u.s.p., określona innymi przepisami funkcja była wykonywana przez skarżącego. Z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia wynika, iż organ w żaden sposób tego nie udowodnił. Wojewoda nie wziął też pod uwagę orzecznictwa sądów administracyjnych odmiennie oceniających tego rodzaju sytuację (wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Ol 1271/15, WSA w Opolu z dnia 23 sierpnia 2013 r. sygn. II SA/Op 318/12 oraz NSA z dnai 17 września 2013 r. II OSK 1813/13). Skarżący podniósł także, że zarządzenie zastępcze można wydać w przypadku bezczynności rady gminy, a tej nie było skoro wprowadzono punkt do obrad [...] września 2015 r. a po wezwaniu Wojewody, na sesji [...] lutego 2016 r. Rada Miejska przegłosowała stanowisko o odstąpieniu od działań na wezwanie Wojewody zmierzających do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Skarżący powołał się na pogląd, że podjęcie uchwały nawet niezgodnej z wezwaniem wojewody nie stanowi bezczynności organu stanowiącego. Skarżący, powołując się na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07 wskazał ponadto na nieproporcjonalność sankcji wygaśnięcia mandatu radnego. Podkreślił, że naruszające zasadę proporcjonalności jest takie rozumienie i stosowanie przepisów określających przesłanki wygaśnięcia mandatu, które nie rozpatruje okoliczności konkretnej sprawy i nie uwzględnia kolizji między naruszeniem zakazu, a podstawowymi prawami wyborczymi. Wykonywanie nadzoru powinno być w każdej sprawie wyważone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i podkreślając, że okoliczność iż skarżący w latach 2014 – 2015 nie brał udziału w posiedzeniach ławniczych nie ma wpływu na wynik sprawy, jako że wobec jednoznacznego brzmienia art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. okoliczność, że radny nie brał udziału w orzekaniu nie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wystarczającą przesłanką podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego jest jednoczesne pełnienie funkcji radnego i ławnika, a okolicznością bezsporną jest, że w okresie do dnia [...] lipca 2015 r. skarżący pełnił obie te funkcje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016. poz.718, zwana w skrócie "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Te same reguły odnoszą się do zakresu i formuły kontroli sprawowanej w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych, objętych treścią przepisu art. 3 ust. 2 pkt 7 p.p.s.a. Stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 Nr 21 poz. 112 ze zm.), wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się tej funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 383 § 5). Zakaz łączenia mandatu radnego z funkcją ławnika wynika z przepisu art. 159 § 1 pkt 9 Prawa o ustroju sądów powszechnych (u.s.p.) zgodnie z którym ławnikami nie mogą być radni gminy, powiatu i województwa. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący złożył ślubowanie na radnego Rady Miejskiej I. w dniu [...] grudnia 2014 r. Ponieważ był ławnikiem Sądu Rejonowego w I., wybranym na kadencję 2012-2015 (uchwała Rady Miejskiej w sprawie wyboru ławników nr [...] z dnia [...] października 2011 r. – w aktach sprawy), zachodziła potrzeba zrzeczenia się przez niego funkcji ławnika w terminie 3 miesięcy od tej daty (art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego) tj. najpóźniej [...] marca 2015 r. W niniejszej sprawie, jak wynika ze znajdującego się w aktach Wojewody pisma Prezesa Sądu Rejonowego w I. z dnia [...] lipca 2015 r., na wniosek skarżącego z tego samego dnia tj. [...] lipca 2015 r., skreślił on skarżącego, w trybie art. 159 § 1 pkt 9, art. 166 § 3 i art. 167 § 2 u.s.p., z listy ławników Sądu Rejonowego w I.. Tak więc wymaganą przez art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego czynność tj. zrzeczenia się funkcji ławnika skarżący dokonał z uchybieniem 3 – miesięcznego terminu określonego w tym przepisie. Należy przy tym zauważyć, termin określony w powyższym przepisie jest nieprzywracalny i jego naruszenie nie może być usprawiedliwione jakimkolwiek przyczynami. Oznacza to, że jeżeli radny nie zrzekł się funkcji w ciągu 3 miesięcy od złożenia ślubowania, z chwilą upływu tego terminu pojawia się podstawa do wygaśnięcia mandatu. Należy podnieść także, że mandat radnego nie wygasa wyłącznie wskutek zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego. Zgodnie z art. 383 § 6 Kodeksu wyborczego w przypadku niezrzeczenia się funkcji przez radnego w terminie, określonym w art. 383 § 5, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego dokonuje rada w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu. Brak rezygnacji z określonej funkcji (w tym przypadku ławnika) w ustawowym terminie rodzi wprost skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego, zaś uchwała rady gminy w tej kwestii ma charakter deklaratoryjny. Nie jest istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podnoszona przez skarżącego okoliczność, że nie pełnił faktycznie funkcji ławnika – także w okresie od daty ślubowania. Istotne jest bowiem, że konieczne jest zrzeczenie się tej funkcji w określonym terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 670/16, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dostępnej poprzez stronę internetową [...]). Przepis art. 383 § 5 wskazuje na konieczność zrzeczenia się funkcji objętej zakazem łączenia jeżeli radny wykonywał tą funkcję "przed" dniem wyboru na radnego. Nakaz takiego zrzeczenia się byłby zbędny, gdyby rzeczywiście celem ustawodawcy byłoby jedynie osiągnięcie takiego stanu, żeby osoba sprawująca funkcję ławnika nie wykonywała faktycznie obowiązków związanych z tą funkcją. W takim wypadku wystarczyłoby np. aby prezes właściwego sądu został poinformowany o niemożności wyznaczania ławnika do składu sądu ewentualnie gdyby radny złożył prezesowi sądu oświadczenie, że nie może i nie będzie wykonywał swoich obowiązków w okresie pełnienia mandatu radnego. Należy przy tym zauważyć że powoływane przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego dotyczą sytuacji odmiennej od obecnie rozpatrywanej. Trybunał Konstytucyjny we wskazanym przez skarżącego wyroku badał kwestię proporcjonalności zastosowania sankcji wygaśnięcia mandatu w przypadku uchybienia terminu do złożenia oświadczenia majątkowego. W pkt 3.7.6 (części III) uzasadnienia wyroku Trybunał wskazując, że istnieje pewne podobieństwo przesłanki wygaśnięcia mandatu z powodu nieterminowego złożenia oświadczenia majątkowego do przesłanki wygaśnięcia z powodu naruszenia zakazu pełnienia określonych funkcji, jednocześnie podkreślił różnicę tj. okoliczność, że wygaśnięcie mandatu z powodu naruszenia zakazu łączenia funkcji jest skutkiem rzeczywistego naruszenia owego zakazu (tj. rzeczywiście istnieje sytuacja łączenia funkcji), podczas gdy rozważana przez Trybunał norma prawna dotycząca nakazu składania oświadczeń majątkowych łączyła skutek w postaci wygaśnięcia mandatu nie z rzeczywistą sytuacją w postaci niezastosowania się do tego nakazu, ale z samym domniemaniem, że ów nakaz nie został wykonany, wywodzonym z okoliczności braku zachowania terminu do złożenia oświadczenia. Z kolei wyroki sądów administracyjnych w szczególności wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r. (sygn. akt II OSK 1813/13) dotyczą sytuacji związanej z wprowadzeniem zakazu łączenia funkcji ławnika z mandatu radnego gminy, na mocy ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 169 poz. 1413) oraz modyfikacją tego zakazu na mocy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. (Dz. U. Nr 109 poz. 627), który weszła w życie w dniu 14 czerwca 2011 r. bez stosownych przepisów przejściowych. Istota rozważanego w powyższej sytuacji problemu było to, że ów zakaz pojawił się momencie, kiedy trwała już zarówno kadencja ławników (2008 – 2011) jak też kadencja radnych (2010 – 2014) tj. w momencie ślubowania na radnego dana osoba nie naruszała zakazu łączenia funkcji, bo go jeszcze ustawodawca nie wprowadził. W niniejszej zaś sprawie mamy do czynienia z sytuacją odmienną: już w momencie, kiedy skarżący starał się o uzyskanie mandatu radnego, jak też w momencie ślubowania na radnego, istniał zakaz łączenia funkcji ławnika i radnego jak też istniała stosowna procedura, dzięki której osoba wybrana na radnego mogła uniknąć wygaśnięcia mandatu radnego, rezygnując z funkcji ławnika. Jak z powyższego wynika – Wojewoda zgodnie z przepisami prawa uznał, że zaistniała przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego. Ponadto zdaniem Sądu Wojewoda słusznie uznał, że doszło do bezczynności Rady Miejskiej w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, pomimo stosownego wezwania, co zgodnie z art. 98a ust. 2 u.s.g. uzasadniało wydanie zarządzenia zastępczego. Rada Miejska nie podjęła bowiem żadnej uchwały, którą można by uznać za zastosowanie się do wezwania Wojewody. Nie jest zastosowaniem się do ustawowego obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego samo przeprowadzenie dyskusji i głosowania nad projektem uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, w wyniku którego nie podjęto takiej uchwały (protokół sesji Rady Miejskiej z dnia [...] września 2015 r.) ani też postanowienie w trakcie sesji Rady Miejskiej w dniu [...] lutego 2016 r., że Rada odstępuje od podejmowania działań na wezwanie Wojewody. Wbrew temu co wskazuje skarżący, nie można takich działań Rady utożsamiać także z podjęciem uchwały podlegającej odrębnemu zaskarżeniu. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie za niezasadne zarzutów skarżącego odnośnie naruszenia przepisów postępowania tj. zarówno art. 10 jak też art. 7, 77, 78 i 80 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. ma znaczenie, gdy strona wykaże, że nie tylko nastąpiło naruszenie tego przepisu, ale również, że miało to istotny wpływ na wynik postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca nie spełniła tego warunku. Wskazane przez skarżącego okoliczności tj. informacja o braku faktycznego wykonywania przez niego funkcji ławnika jak też o rezygnacji przez niego z wykonywania tej funkcji, nie były kwestionowane przez Wojewodę, który w aktach sprawy zawarł wskazane przez skarżącego pisma Prezesa Sądu Rejonowego w I.. Przede wszystkim jednak – jak wynika z wcześniejszych rozważań Sądu – okoliczność braku faktycznego wykonywania funkcji ławnika nie ma znaczenia dla sprawy. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.