VIII SA/Wa 910/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Nr znak [...] z [...] maja 2015 r. nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 5 grudnia 1994 r. K. P. zawiadomił Wójta o rozpoczęciu przez inwestora budowy budynku chlewni bez wymaganych zezwoleń. Przedmiotowa sprawa była wielokrotnie rozpatrywana przez organy różnych szczebli zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i przez Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W 2000 r. w związku ze zmianą przepisów o właściwości organów, sprawa została przekazana do załatwienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej: PINB, organ I instancji). Decyzją znak [...] z [...] lipca 2000 r. organ I instancji orzekł o odmowie wydania decyzji o nakazie rozbiórki budynku chlewni. Na skutek odwołania K. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z [...] lipca 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę PINB postanowieniem znak [...] zawiesił postępowanie administracyjne. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB [...] z [...] lipca 2003 r. Decyzją znak [...] z 9 lipca 2007 r. PINB nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych. Na skutek odwołania K. P. organ odwoławczy decyzją Nr [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie decyzją znak [...] z [...] kwietnia 2009 r. PINB ponownie nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych. W wyniku postępowania odwoławczego WINB decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z 14 stycznia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 567/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi inwestora oddalił skargę. Kolejną decyzją z [...] kwietnia 2011 r. PINB nakazał skarżącemu wykonanie określonych robót budowlanych. W wyniku postępowania odwoławczego WINB decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2011 r. po raz kolejny uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z 20 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 699/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi inwestora oddalił skargę. Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. PINB w ramach prowadzonego postepowania legalizacyjnego zobowiązał inwestora do złożenia ekspertyzy wykonanych robót i stanu technicznego budynku chlewni w zakresie kwestii niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia się warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, a także czynności lub robót budowlanych mających doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem, w terminie 30 dni od doręczenia niniejszego postanowienia. Wobec bezczynności skarżącego w tym zakresie na skarżącego nałożono grzywnę w celu przymuszenia wykonania ww. obowiązku (postanowienie PINB znak [...] z [...] października 2014 r.). Rozstrzygnięcie to w wyniku postępowania zażaleniowego zostało uchylone przez WINB postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2014 r. . Następnie PINB w ramach konkursu ofert wyłonił podmiot, któremu zlecił wykonanie ekspertyzy stanu technicznego budynku chlewni. W dniu 19 lutego 2015 r. do organu I instancji wpłynęła dokumentacja p.n. "uzupełnienie do inwentaryzacji powykonawczej budynku chlewni", wykonana przez L. T.. Decyzją znak [...] z [...] maja 2015 r. PINB działając na podstawie art. 83 ust. 1, art. 103 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: p.b.), art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229, ze zm., zwana dalej: p.b. z 1974 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku K. P. w sprawie budowy budynku chlewni bez wymaganych zezwoleń na posesji w R. [...], gmina R., nakazał inwestorowi – J. P. (właścicielowi działki nr [...]) doprowadzić budynek chlewni wybudowany na działce siedliskowej o nr ewid. [...] w R. do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego poprzez wykonanie: 1) wzmocnienia istniejących dwóch podciągów stalowych dwuteownikiem 140 po jednej sztuce dla każdego podciągu lub zwiększenie ilości słupów z dwuteownika 160 podpierających podciąg z 3 sztuk słupów do 7 sztuk słupów w rozstawie co 2,45 m dla każdego podciągu; 2) w pomieszczeniach przeznaczonych dla inwentarza żywego przewodów wentylacyjnych oraz wykonanie urządzeń wentylacyjnych lub klimatyzacyjnych w pozostałych pomieszczeniach budynku; 3) urządzenia zapewniającego odprowadzenie wód opadowych od budynku np: opaski z płytek chodnikowych 50x50x7 cm na podsypce piaskowej grubości 15 cm wokół całego budynku; 4) zabezpieczenia zewnętrznego zbiornika na nieczystości ciekłe poprzez zamontowanie pokrywy, w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać pozwolenie na użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż skarżący wraz z żoną jest właścicielem gospodarstwa rolnego z siedliskiem w zabudowie zagrodowej sytuowanym na działce nr [...]. Według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy R. na lata 1988 - 2000 (uchwała nr IV/12/88 Gminnej Rady Narodowej w R. z 25 listopada 1988 r. – Dz. Urz. Woj. R. Nr 22 poz. 237 zmieniony uchwałą nr XVII/5/91 Rady Gminy w R. z 16 czerwca 1991 r. – Dz. Urz. Woj. R. Nr 14 poz. 133, zwany dalej: planem ogólnym), działka nr [...] jest położona na terenie mieszkaniowo-usługowym stanowiącym teren budowlany oznaczony na rysunku planu numerem i symbolem: 1.24 MR - Teren budownictwa zagrodowego. Dopuszcza się lokalizację nowych zagród, wymianę i uzupełnienie zabudowy. Budownictwo mieszkaniowe nie jest funkcją uciążliwą. Chodzi tu o realizację usług rzemieślniczych lub produkcji nieuciążliwej (przemysł), jeżeli istnieje możliwość zachowania strefy ochrony sanitarnej w obrębie własnej działki. Hodowla zwierząt nie jest działalnością rzemieślniczą ani produkcją przemysłową. Podał dalej, iż działka nr [...] nie leży w Obszarze Krajobrazu Chronionego oraz wskazał na opinię Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w B. znak [...] z [...] marca 1995 r. w sprawie budowy chlewni dla warchlaków w ilości 100 szt. w miejscowości R. [...] (sporządzoną na wniosek inwestora), pozytywnie opiniującą inwestycję z zastrzeżeniem: iż zasięg szkodliwego oddziaływania chlewni określa się na odległość 30 m od najbliższej zabudowy mieszkalnej oraz urządzeń publicznych oraz należy zapewnić odprowadzanie gnojowicy z chlewni do szczelnych zbiorników przykrytych, zachowując odległość od budynków mieszkalnych i urządzeń publicznych. Opinia ta została uchylona następnie postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. znak [...] z [...] kwietnia 1995 r. opiniującym negatywnie projekt lokalizacji chlewni. Organ I instancji wskazał, iż opinie i postanowienia wydane na etapie wydawania pozwolenia na budowę są niezbędne przy wydawaniu decyzji pozwolenie na budowę. Podczas prowadzonego postępowania dotyczącego samowoli budowlanej nie są wymagane. Podał, iż z orzeczenia technicznego (p.n.: "Inwentaryzacja budowlana powykonawcza budynku chlewni" z sierpnia 1997 r.) dotyczącego oceny stanu technicznego istniejącego budynku chlewni sporządzonej przez E. K. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-inżynierskiej wynika, że ogólnie stan techniczny budynku jest dobry. Roboty budowlane wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami. Po wykonaniu zalecenia w punkcie 3.1 (dotyczącego wzmocnienia podciągów stalowych dwuteownikoem 140 po jednej sztuce dla każdego podciągu, konstrukcję stalową pomalować dwukrotnie farbą olejną) budynek nie stanowi zagrożenia dla przebywających w nim ludzi i ich mienia. Z obliczeń biegłego wynika, że podciągi powinny posiadać powierzchnię zbrojenia minimum 5,59 cm2, natomiast podciągi posiadają zbrojenie o powierzchni 5,08 cm2. Z uzupełnienia do ww. opinii wykonanej 18 lutego 2015 r. przez L. T. wynika, że nie stwierdzono znacznego zużycia głównych elementów konstrukcyjnych budynku - fundamentów, ścian nośnych, stropów oraz konstrukcji i pokrycia dachu. Natomiast inne elementy budynku wymagają wzmocnienia lub remontu należy wzmocnić podparcie stropu poprzez zwiększenie ilości słupów, zabezpieczyć konstrukcję stalową przed korozją, uzupełnić i wyregulować obróbki blacharskie, nakryć zbiornik na nieczystości ciekłe. Ww. biegły zaproponował drugie rozwiązanie wzmocnienia podciągów polegające na montażu pośrednich słupów w rozstawie co 2,45 m z dwuteownika 160. W związku z powyższym PINB określił inwestorowi roboty jakie należy wykonać w celu doprowadzenia budynku chlewni do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie stwierdził, iż w przypadku wykonania nakazanych robót budowlanych budynek chlewni nie będzie powodował niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Biorąc bowiem pod uwagę charakter obiektu jego wielkość i planowany sposób użytkowania nie można uznać, że będzie powodował niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję K. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego - art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r., poprzez błędne uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia nakazanie doprowadzenia budynku chlewni do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego, gdy w rzeczywistości obiekt budowlany - budynek chlewni będący samowolą budowlaną wyczerpuje przesłanki do orzeczenia jego przymusowej rozbiórki. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. WINB, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu stanu sprawy organ odwoławczy podał, iż przedmiotem postępowania jest budynek chlewni zrealizowany na działce siedliskowej nr ewid. [...] w R. zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Wskazał, iż w uprzednio wydanej decyzji nr [...] z [...] czerwca 2011 r. (uchylającej decyzję PINB z [...] kwietnia 2011 r.), wyraził swoje stanowisko w sprawie prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane 1974 r. oraz wskazał organowi I instancji jakie kwestie wymagają wyjaśnienia. Z oceny tej decyzji dokonanej przez sąd administracyjny w wyroku oddalającym skargę na ww. decyzję (wyrok z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 699/11) wynika, że uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż nie zachodzą w sprawie przesłanki z art. 31 ust. 1 pkt 1 p.b.z 1974 r., ale należy ponownie przeanalizować materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie pod kątem istnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. Wnioski wyciągnięte przez PINB w tym zakresie są przedwczesne, nie poparte wszechstronnym wyjaśnieniem przesłanki uciążliwości chlewni dla otoczenia. Organ odwoławczy wskazał na możliwość zobowiązania inwestora w trybie art. 56 p.b. z 1974 r. przez organ I instancji do złożenia stosownej ekspertyzy wyjaśniającej jednoznacznie niejasności podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co znalazło pełną aprobatę również składu orzekającego. WINB wskazał, iż według regulacji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Tym samym PINB ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany był dokonać ustaleń w zakresie wystąpienia przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. Po ponownej ocenie materiału dowodowego sprawy oraz po uzupełnieniu inwentaryzacji powykonawczej budynku chlewni przez L. T. (nr upr. [...]) PINB uznał, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające orzeczenie o nakazie rozbiórki chlewni. Z uwagi zaś na wykazany zły stan techniczny niektórych elementów budynku chlewni organ I instancji na podstawie art. 40 p.b. z 1974 r. orzekł o nakazie wykonania określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie spornego budynku do stanu zgodnego z prawem. Powyższe w ocenie WINB było niewłaściwe, ponieważ organ I instancji nie wyeliminował przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. Podkreślił przy tym, iż do oceny przedmiotowej sprawy na podstawie art. 103 ust. 2 p.b. zastosowanie ma art. 37 p.b. z 1974 r. Według tego przepisu obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Stwierdził, iż orzeczenie rozbiórki na podstawie art. 37 p.b. z 1974 r. może nastąpić wyłącznie w przypadku spełnienia wymienionych w jego dyspozycji przesłanek - obiekt taki musi znajdować się na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę danego typu bądź też powoduje zagrożenie dla osób i mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jeżeli nie stwierdzi się zaistnienia ww. przesłanek, a obiekt nie odpowiada przepisom szczególnym, zgodnie z treścią art. 40 p.b. z 1974 r. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzje nakazującą wykonanie w określonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W konsekwencji ocenił, iż PINB przeprowadził postępowanie w ww. sprawie nieprawidłowo. Do akt sprawy dołączona została opinia - uzupełnienie do inwentaryzacji powykonawczej budynku chlewni - sporządzona przez L. T., w której odniesiono się do kwestii zgodności spornego obiektu z opinią techniczną sporządzoną w sierpniu 1997 r. i oceniono stan techniczny poszczególnych elementów omawianego budynku oraz wskazano jaki zakres robót należy wykonać celem doprowadzenia budynku chlewni do stanu zgodnego z prawem. Stan techniczny poszczególnych elementów konstrukcyjnych określony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia jako zły pozwala stwierdzić, że obiekt stwarza zagrożenie dla ludzi i mienia, niemniej jednak zagrożenie to jest usuwalne (o czym świadczy zakres robót niezbędnych do wykonania wskazany przez biegłego). Nakaz rozbiórki art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. może być natomiast orzeczony tylko wobec niedających się usunąć nieprawidłowości. Wyjaśnił dalej, iż w dokumentach sprawy znajduje się postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego R.-J. znak: [...] z [...] kwietnia 1995 r. opiniujące negatywnie lokalizację wskazanej spornej inwestycji. Rozstrzygnięcie to wyklucza stanowisko, że w sprawie nie ma miejsca przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. Z uwagi na długi okres czasu, który upłynął od dnia wydania ww. rozstrzygnięcia WINB wystąpił do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. (zwany dalej: PWIS) o udzielenie informacji, czy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymuje stanowisko wyrażone w ww. postanowieniu. W odpowiedzi na powyższe PWIS wskazał, że powołane postanowienie z [...] kwietnia 1995 r. jako wydane w drugiej instancji jest ostateczne i wyczerpuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest prawomocne i nie może być konfrontowane z obecnie obowiązującymi przepisami prawnymi. Zdaniem organu odwoławczego, skoro stanowisko organu inspekcji weterynaryjnej wyrażone w postanowieniu z [...] kwietnia 1995 r. było negatywne to nieuzasadnione było zarówno nieuwzględnienie opinii PWIS jak też nałożenie na skarżącego obowiązków na podstawie przepisu art. 40 p.b. z 1974 r. Podkreślił, iż wykładnia językowa przepisu art. 37 ust 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. wskazuje, że samo naruszenie przepisów budowlanych nie pociąga za sobą możliwości orzekania o rozbiórce dopóty, dopóki nie zostanie wykazane, że naruszenie tych przepisów powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Z treści cytowanego wyżej stanowiska wynika jednak, że z uwagi na usytuowanie spornego budynku pogorszeniu uległy warunki użytkowe działki sąsiedniej. Z uwagi na powyższe WINB stwierdził, iż postępowanie prowadzone przez organ I instancji w sprawie budynku chlewni wybudowanego na działce siedliskowej o nr ew. [...] w R. przeprowadzone było z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Powyższe naruszenie miało wpływ na zastosowanie niewłaściwych przepisów prawa materialnego. Zatem PINB wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. oraz ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i uzasadnia uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący podał, iż nie popełnił żadnej samowoli budowlanej lecz był nieświadomy, że musi dzień rozpoczęcia budowy zgłosić do urzędu gminy. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że organ odwoławczy upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Oceniając ww. regulację w kontekście art. 15 k.p.a. wskazać należy na dwa aspekty zasady dwuinstancyjności postępowania. Otóż, z jednej strony nakłada ona na organ odwoławczy obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji (stąd m.in. konieczność uwzględniania przez organ odwoławczy zmian stanu prawnego lub faktycznego zaistniałych "w międzyczasie" oraz zasada pierwszeństwa orzekania reformatoryjnego przed kasatoryjnym). Z drugiej jednak strony sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ I instancji; przy tym tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana któregokolwiek z nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy, której rozpoznanie i załatwienie przez organ odwoławczy stanowiłoby rażące naruszenie prawa (por. G. Łaszczyca [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 5 do art. 15). Stąd wniosek, że jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, iż dana sprawa powinna zostać rozpatrzona i rozstrzygnięta w szerszym zakresie podmiotowym lub przedmiotowym, niż uczynił to organ I instancji, to w imię respektowania zasady dwuinstancyjności winien decyzję tego organu uchylić i przekazać jemu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż prawidłowe są ustalenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż prowadząc postępowanie po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 699/11 oddalającym skargę inwestora na decyzje WINB nr [...] z [...] czerwca 2011 r. (uchylającą decyzję PINB z [...] kwietnia 2011 r.), organ I instancji związany był na podstawie art. 153 p.p.s.a. ustaleniami tego wyroku. W sprawie nie stwierdzono zmiany stanu faktycznego lub prawnego, które wyłączałoby związanie wyrokiem. Skoro zatem w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż nie zachodzą w sprawie przesłanki z art. 37 ust. 1 punkt 1 p.b. z 1974 r., ale należy ponownie przeanalizować materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie pod kątem istnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. Wnioski wyciągnięte przez PINB w tym zakresie są przedwczesne, nie poparte wszechstronnym wyjaśnieniem przesłanki uciążliwości chlewni dla otoczenia. Organ odwoławczy wskazał na możliwość zobowiązania inwestora w trybie art. 56 p.b. z 1974 r. przez organ I instancji do złożenia stosownej ekspertyzy wyjaśniającej jednoznacznie niejasności podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co znalazło pełną aprobatę również składu orzekającego. W świetle powyższego prowadząc ponownie postpowanie PINB był zobowiązany do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy poprzez ustalenie, czy została spełniona w niniejszej sprawie przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. uniemożliwiająca legalizację spornego budynku. Według tego przepisu obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wbrew wytycznym organu odwoławczego w pełni zaaprobowanym przez Sąd organ I instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego do negatywnego oddziaływania chlewni na ludzi i mienie (art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r.). Należy zauważyć, że o ile przystępując do rozpoznania sprawy po wydaniu dwukrotnie decyzji kasatoryjnych przez organ odwoławczy, PINB prawidłowo i słusznie zobowiązał inwestora do złożenia ekspertyzy wykonanych robót i stanu technicznego budynku chlewni w zakresie kwestii niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia się warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, to złożona ekspertyza nie dotyczyła przesłanek wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. W tym miejscu przypomnieć należy, że już w poprzednim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie VIII SA/Wa 699/11 z dnia 20 grudnia 2011 r. zwrócił uwagę, iż wnioski wyciągnięte przez organ I instancji w tym zakresie są przedwczesne, nie poparte wszechstronnym wyjaśnieniem przesłanki uciążliwości chlewni dla otoczenia. Z tych względów ani organ odwoławczy ani tym bardziej Sąd nie mogą pominąć powyższej okoliczności. W przekonaniu Sądu zatem, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie jest niekompletny, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Właściwie też ocenił, iż nie mógł we własnym postępowaniu zmienić trybu postępowania, nie mógł również zastosować art. 136 k.p.a., gdyż doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Właściwie także podjął decyzję kasacyjną uznając, że doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. Reasumując w ocenie Sądu przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do wydania przez WINB decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., zaś zarzuty zawarte w rozpoznawanej skardze należało uznać za bezzasadne, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a w konsekwencji również przepisów materialnych. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.