I OSK 286/17

Dnia 10 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 231/16 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. [pic] Wyrokiem z dnia 7 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. W. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] stycznia 1976 r. Prezydent Miasta [...] zezwolił Dyrekcji Rozbudowy Miasta w [...] na przeprowadzenie sieci ciepłowniczej od ul. [...] do [...] przez szereg nieruchomości, w tym m.in. część działki nr [...], z całej nieruchomości o pow. [...], położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność Władysławy Wańskiej. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] marca 1976 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział VII Cywilny z dnia [...] maja 2007 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłej W. W. nabył w całości syn J. W.. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. J. W. wystąpił do Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent Miasta [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją, wskazując na przekroczenie przez wnioskodawcę terminu 1 miesiąca określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia J. W. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uwzględnił modernizację ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta [...], w wyniku której działka nr [...], karta mapy [...], obecnie ma numer [...], obręb nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że J. W. w dniu [...] maja 2011 r., aktem notarialnym Repertorium A nr [...], sprzedał działkę nr [...] (obecnie: działka nr [...], obręb nr [...]) M. K. i W. K. Zdaniem organu odwoławczego skoro J. W. zbył prawo własności na rzecz osoby trzeciej, to nie przysługuje mu przymiot strony (wnioskodawcy) w niniejszej sprawie o wznowienie postępowania dotyczącego ograniczenia prawa własności tej nieruchomości. Wobec powyższego rozważania organu pierwszej instancji dotyczące daty powzięcia przez J. W. wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia uznano za bezprzedmiotowe, skoro nie posiada on legitymacji do występowania z takim wnioskiem. Nie przysługuje mu już bowiem prawo własności do nieruchomości, którego ograniczenie zostało ustanowione decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. W. podniósł zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art 30 § 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez uznanie, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu o wznowienie postępowania dotyczącego ograniczenia własności nieruchomości, tj. części działki nr [...] z całej nieruchomości o powierzchni [...] m2 położonej w [...] przy ul. [...], W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że podanie o wznowienie nie pochodzi od podmiotu materialnie uprawnionego. Zgodnie bowiem z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Drogę do wznowienia postępowania otwiera zatem ustalenie, że z żądaniem wznowienia wystąpił podmiot legitymowany materialnie. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym. Według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Legitymację zatem do złożenia podania o wznowienie postępowania ma każda jednostka, która twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. W razie następstwa prawnego, prawo do żądania wszczęcia postępowania w trybie wznowienia postępowania przechodzi na następców prawnych strony postępowania zwykłego. Na gruncie k.p.a. kwestię skutków następstwa prawnego dla postępowania administracyjnego reguluje przepis art. 30 § 4 k.p.a. Wynika z niego, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w przypadku przeniesienia na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej bądź nabycia składników masy spadkowej przez spadkobierców strony dokonuje się zmiana układu podmiotowego postępowania. Powyższe zdarzenia prawne powodują, że w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zasada ta odnosi się również do uprawnień procesowych materialnie legitymowanych następców prawnych w zakresie inicjowania postępowań nadzwyczajnych, w tym wznowienia postępowania. Z okoliczności faktycznych ujawnionych w sprawie wynika natomiast, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. dotyczyło zezwolenia na przeprowadzenie przez część działki wówczas oznaczonej nr [...] (obecnie nr [...]), stanowiącej własność W. W., sieci ciepłowniczej. Podstawą prawną tego zezwolenia był przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64). Z powyższego wynika, że sprawa zakończona wskazaną decyzją ostateczną odnosiła się do nieruchomości, czyli dotyczyła praw zbywalnych i dziedzicznych, skutkiem czego zastosowanie do niej mogła znaleźć reguła następstwa procesowego określona w art. 30 § 4 k.p.a. Każde przejście tej nieruchomości na inny podmiot, bez względu na tytuł tego przejścia: czy ogólny czy szczególny, legitymowało prawnie kolejnych nabywców czyniąc ich materialnie umocowanymi do podejmowania czynności związanych z nieruchomością. Materiał zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że skarżący J. W. nabył w drodze spadkobrania po swojej matce W. W. obecną działkę nr [...] w [...]. Wstąpił zatem w ogół praw i obowiązków związanych między innymi z własnością działki nr [...] (nr [...]). Następnie jednak umową notarialną z dnia [...] maja 2011 r. zbył działkę nr [...] M. K. i Wojciechowi K. Tym samym dokonało się wstąpienie nowych właścicieli w ogół stosunków prawnych, uprawnień i obowiązków, związanych z działką nr [...] (obecnie nr [...]). Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zbycie przez skarżącego własności nieruchomości w drodze aktu notarialnego na rzecz osoby trzeciej pozbawiło go uprawnień do tej nieruchomości, w tym interesu prawnego uzasadniającego przymiot strony (wnioskodawcy) w sprawie o wznowienie postępowania dotyczącego ograniczenia prawa własności tej nieruchomości. Przejście własności przedmiotowej działki na nowych właścicieli M. K. i W. K. ujawnione zostało w księdze wieczystej zorganizowanej dla tej nieruchomości. Przy tym wyjaśnić należy, że przedmiotem decyzji ostatecznej z 1976 r. było ograniczenie prawa własności, a nie jej wywłaszczenie, którego skutki trwają do dziś i wpływają na sytuację prawną M. K. i W. K.. Tak określony przedmiot postępowania czyni rozważania skargi w odniesieniu do dziedziczności roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość bezzasadnymi. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. W., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący nie ma interesu prawnego, a więc nie jest podmiotem uprawnionym do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji nie dostrzegł charakteru roszczenia odszkodowawczego jako ściśle osobistego. Jest to o tyle istotne, że skarżący swoją rolę w inicjowaniu postępowania wznowieniowego dostrzega właśnie w braku wypłaty należnego mu odszkodowania, związanego z realizacją decyzji z 1976 r., która w ogóle nie została doręczona jego matce. Niezależnie bowiem od zakwalifikowania ingerencji własnościowej związanej z przedmiotową nieruchomością jako wywłaszczenie lub ograniczenie prawa własności mamy do czynienia z powstaniem szkody. Z kolei odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia jest rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym, która powstaje z mocy samego prawa z chwilą wyrządzenia szkody, tj. odjęcia lub ograniczenia praw do nieruchomości. Łącząc tę tezę z brzmieniem art. 35 i 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (Dz.U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), zasadnym jest przyjęcie, iż odszkodowanie za ewentualne szkody przysługuje jedynie tylko i wyłącznie "osobie wywłaszczonej". Tezę tą należy odnieść też i do osoby, której ograniczono prawo własności. Nie można więc przyjąć, iż legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie odszkodowania przysługuje każdemu następnemu właścicielowi nieruchomości. Prawo do odszkodowania jest ściśle związane z uszczerbkiem powstałym w przysługującym konkretnej osobie prawie własności i nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości. Reasumując, nie ulega wątpliwości, że skarżący jest następcą prawnym W. W., gdyż nabył prawo własności przedmiotowej działki (spadkobranie), co spowodowało przejście na niego uprawnienia do uzyskania odszkodowania przysługującego jego poprzednikowi prawnemu, bowiem prawo do ustalenia odszkodowania jest ściśle związane z osobą, której prawa zostały ograniczone. Powołując taki zarzut w ramach skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z dnia 3 stycznia 2017 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 30 § 4 k.p.a., który jednak nie może wywołać oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stało się postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2016 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi fakt, że decyzją z dnia [...] stycznia 1976 r. Prezydent Miasta [...] zezwolił Dyrekcji Rozbudowy Miasta w [...] na przeprowadzenie sieci ciepłowniczej od ul. [...] do [...] przez szereg nieruchomości, w tym m.in. część działki nr [...] o pow. [...] mkw., położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność W. W.. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] VII Wydział Cywilny spadek po W. W. nabył jej syn J. W.,. W dniu [...] maja 2011 r., aktem notarialnym Repertorium A nr [...], J. W. zbył działkę nr [...] (obecnie: działka nr [...], obręb nr [...]) M. K. i W. K.. Następnie, pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. J. W. wystąpił do Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wynika z powyższego, w dniu składania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, J. W. nie był już właścicielem działki nr [...] (obecnie: działka nr [...]). Trafnie zatem przyjął Wojewoda Pomorski, że skoro J. W. zbył prawo własności na rzecz osoby trzeciej, nie przysługuje mu przymiot strony w sprawie o wznowienie postępowania dotyczącego ograniczenia prawa własności tej nieruchomości, co obligowało do odmowy wznowienia postępowania z uwagi na art. 147 k.p.a. Wyjaśnienia wymaga, że skarżący kasacyjnie wystąpił o wznowienie postępowania administracyjnego z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z uwagi na fakt, że jak wynika z art. 147 k.p.a. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienie postępowania następuje wyłącznie na wniosek strony, obowiązkiem organu było ustalenie w pierwszej kolejności, czy z wnioskiem wystąpiła osoba, która może wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 k.p.a., stosownie do którego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w rozpoznawanej sprawie ulega powiązaniu z art. 30 § 4 k.p.a. W myśl tego przepisu w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w czasie trwania postępowania dopuszcza się wstąpienie na miejsce dotychczasowej strony jej następców prawnych. Przyjmuje się natomiast, że w razie pominięcia w postępowaniu administracyjnym strony, która zmarła po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną, następcy prawni majątkowych praw dziedzicznych, których postępowanie dotyczyło, mogą domagać się wznowienia postępowania z ich udziałem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, aczkolwiek w ramach sukcesji prawa, tożsamości przedmiotu sprawy oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 15 września 1992 r., IV SA 594/92). Podkreślenia jednak wymaga, że badanie istnienia interesu prawnego odbywa się zawsze przy uwzględnieniu stanu aktualnego na dzień złożenia wniosku. Oznacza to, że chociaż w razie następstwa prawnego, prawo do żądania wszczęcia postępowania w trybie wznowienia postępowania przechodzi na następców prawnych strony postępowania zwykłego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 683), nie można jednak tracić z pola widzenia i tego, że nabywca praw będzie legitymowany do złożenia żądania wznowienia postępowania już ze względu na swój własny, aktualny interes prawny. Występuje bowiem w postępowaniu jako "strona", a nie jako "następca prawny strony". Nie jest zatem przy badaniu na etapie złożenia wniosku o wznowienie postępowania wystarczające stwierdzenie, że J. W. jest spadkobiercą W. W., który został powołany do całości spadku. Zbycie nieruchomości na rzecz M. K. i W. K. w dniu [...] maja 2011 r. powoduje, że na dzień złożenia wniosku o wznowienie postępowania, tj. na dzień [...] czerwca 2015 r. skarżący kasacyjnie nie mógł legitymować się interesem prawnym, wobec czego należało odmówić wznowienia postępowania. Odnosząc się natomiast do argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do wywodzenia interesu prawnego z roszczenia odszkodowawczego, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. wydana została na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Analiza przepisów art. 35 i art. 36 powołanej ustawy daje podstawy do przyjęcia, że kwestie związane z udzieleniem zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach urządzeń technicznych oraz ustalaniem odszkodowania następowało w dwóch odrębnych postępowaniach. Ustalenie odszkodowania zdeterminowane było wystąpieniem strat będących wynikiem działań podejmowanych na nieruchomości w następstwie udzielonego zezwolenia. Ustalenie odszkodowania następowało na wniosek właściciela nieruchomości, dlatego dopiero jego złożenie powodowało wszczęcie odrębnego postępowania, kończącego się decyzją rozstrzygającą odrębną sprawę odszkodowania. Stąd też argumenty powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie mogą przemawiać za istnieniem interesu prawnego we wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 1976 r. Reasumując, należy stwierdzić, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.