VII SA/Wa 2220/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] - uchylił decyzję Wojewody [...]z [...] lutego 2015 r. znak: [...] umarzającą, wszczęte na wniosek [...], postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] marca 2014 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną (przyłączami kanalizacji deszczowej, sanitarnej, c.o., przełożeniem sieci: c.o., kabla oświetleniowego, kabla średniego napięcia oraz oświetleniem pomnika) na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] KM-[...], położonych przy ulicy [...][...]w [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ -opierając się na art. 105 § 1 k.p.a.- omówił czym jest bezprzedmiotowość postępowania i wskazał, że organ wojewódzki umorzył, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2014 r. uznając, że w przedmiotowej sprawie organem wyższego stopnia, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a., jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Następnie organ wyjaśnił, że decyzją z [...] kwietnia 2014 r., znak [...] , Wojewoda [...] umorzył (z uwagi na cofnięcie odwołania) postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] marca 2014 r. Mając na uwadze treść art. 137 k.p.a., organ wojewódzki uznał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r., jest decyzją merytoryczną. Zgodnie bowiem z przepisem art. 137 k.p.a., organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Tym samym, w ocenie organu pierwszej instancji, wniosek [...] o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowę, należało potraktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...]z [...] kwietnia 2014 r. W ocenie organu odwoławczego, umarzając postępowanie nieważnościowe organ wojewódzki naruszył przepis art. 105 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie. Ponadto Wojewoda [...] naruszył przepis art. 157 § 1 k.p.a., uznając że organem właściwym do rozpoznania wniosku [...]jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć jedynie decyzji organu stopnia podstawowego, ale przede wszystkim rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji (zob. wyrok WS w Warszawie z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1404/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 253/06). Nie ma podstawy prawnej do orzekania o zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej, jeżeli sprawa została ostatecznie załatwiona decyzją odwoławczą (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt I S 633/00). Powyższą zasadę należy jednak odnieść wyłącznie do sytuacji, w której organ drugi instancji wydał decyzję rozstrzygającą istotę sprawy. Tylko bowiem w takim przypadku decyzja drugoinstancyjna niejako "wchodzi w miejsce" decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie budzi wątpliwości, że w przypadku utrzymania w mocy decyzji administracyjnej przez organ drugiej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), lub jej zmiany decyzją reformatoryjną wydaną w trybie odwoławczym (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), kontroli w trybie art. 156 k.p.a. powinna być poddana przede wszystkim decyzja organu drugiej instancji. W związku z tym, w przypadku wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, która została utrzymana w mocy lub zmieniona decyzją organu odwoławczego, postępowanie nieważnościowe powinno być prowadzone względem decyzji organu drugiej instancji, zaś organem właściwym w tym przedmiocie jest organ wyższego stopnia nad organem drugiej instancji. Decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), jak również decyzja reformatoryjna (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), są bowiem decyzjami rozstrzygającymi istotę sprawy, przez co niejako "zastępują" one decyzję pierwszoinstancyjną. Z kolei decyzja pierwszoinstancyjna, wobec wydania względem niej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a., traci swój samodzielny byt. Opisane powyżej "przeniesienie właściwości" nie ma jednak miejsca w przypadku wydania przez organ drugiej instancji decyzji, która nie rozstrzyga istoty sprawy, lecz ma charakter procesowy (formalny), np. umarza postępowanie odwoławcze z uwagi na skuteczne cofnięcie odwołania, tak jak w przedmiotowej sprawie (art. 137 k.p.a.) lub brak legitymacji procesowej po stronie odwołującego się (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Tego rodzaju decyzje nie ,,zastępują" bowiem decyzji pierwszoinstancyjnych i nie pozbawiają ich samodzielnego bytu. Należy zwłaszcza zwrócić uwagę, że decyzja umarzająca postępowanie z uwagi na cofnięcie odwołania, jakkolwiek zawiera element merytoryczny - sprowadzający się do stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa - nie jest jednak decyzją rozstrzygającą istotę sprawy. Innymi słowy, na skutek wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., umarzającej (z uwagi na cofnięcie odwołania) postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] marca 2014 r., nie została przeniesiona na Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego właściwość w przedmiocie wniosku [...] o stwierdzenie nieważności powyższego pozwolenia na budowę wraz z wnioskiem o wstrzymanie jego wykonania. Powyższa decyzja z [...] kwietnia 2014 r., nie jest bowiem decyzją rozstrzygającą istotę sprawy, a zatem nie może być traktowana jak pozwolenie na budowę, tymczasem, właśnie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy - pozwolenia na budowę - dotyczy przedmiotowy wniosek [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2015 r. złożyła [...] Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. : -art 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w zakresie prowadzonego przez organ I instancji postępowania brak było podstaw do uznania jego za bezprzedmiotowe, a co za tym idzie odpadła przesłanka jego umorzenia. Powyższe miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia bowiem zadecydowało o uchyleniu zaskarżonej decyzji. -art 157 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego iż organem właściwym do rozpoznania wniosku strony [...] o stwierdzenie nieważności jest Wojewoda [...], podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Wojewoda [...] był organem, który w drugiej instancji wydał decyzję w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę a co za tym idzie, organem wyższego stopnia w sprawie o stwierdzenie nieważności jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga zaś jest niezasadna. Sąd w niniejszym postępowaniu badał decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2015 r. uchylającą decyzję Wojewody [...] umarzającego -na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.- postępowanie nieważnościowe z uwagi na swą niewłaściwość. Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2015 r. stanowi art. 138 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że organem właściwym w sprawie rozpatrzenia omawianego wniosku o stwierdzenie nieważności jest Wojewoda [...] . Jak bowiem słusznie podkreślono w zaskarżonej do Sądu decyzji – Wojewoda [...] w postępowaniu zwykłym, drugoinstancyjnym, umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na cofnięcie odwołania, a zatem nie badał merytorycznie sprawy pozwolenia na budowę, o którym traktuje decyzja Prezydenta Miasta [...]z [...]marca 2014 r. znak: [...]. Art. 105 k.p.a. stanowi o umorzeniu postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas gdy nie można załatwić sprawy poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie stricte formalne, procesowe. Nie rozstrzyga merytorycznie sprawy (nie jest badany materiał dowodowy pod kątem zgodności z prawem, przepisami) a jedynie kończy (zamyka) postępowanie w sposób procesowy. W niniejszej sprawie, w konsekwencji umorzenia przez Wojewodę [...] postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta [...], nie doszło do merytorycznego badania sprawy zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę. Z tych też przyczyn organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę będzie organ, który jako organ II instancji w postępowaniu zwykłym miał rozpoznać odwołanie merytorycznie, jednak tego nie zrobił z przyczyn procesowych (cofnięto złożone odwołanie). Organ nie badał merytorycznie sprawy w postępowaniu odwoławczym, co prowadzi do wniosku, że jako organ wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta [...] może - jako organ I instancji w postępowaniu nieważnościowym - zbadać przedmiotowy wniosek [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Stosownie bowiem do art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta [...]jest Wojewoda [...]. Gdyby Wojewoda rozpoznał merytorycznie odwołanie od decyzji budowlanej – nie mógłby rozpoznawać wniosku o stwierdzenie nieważności swojej decyzji. Niezależnie od tych okoliczności podkreślić należy, że wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie dotyczył decyzji organu i instancji. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę zasada, iż przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest rozstrzygnięcie wydane przez organ wyższej instancji po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji, ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji merytorycznego rozpoznania odwołania. W takim bowiem jedynie przypadku dochodzi do pochłonięcia decyzji pierwszoinstancyjnej przez decyzję organu odwoławczego. Wobec innych podstaw wydanych decyzji w instancjach różne też muszą być podstawy stwierdzenia nieważności tych decyzji. W zasadzie wyklucza to możliwość jednoczesnego wyeliminowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i decyzji organu odwoławczego. Z kolei stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze nie załatwia istoty wniosku strony. Natomiast wyeliminowanie decyzji organu I instancji z jednoczesnym pozostawieniem w obrocie decyzji II instancyjnej w całości załatwi wniosek o stwierdzenie nieważności. Zgodzić się więc należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że decyzja Wojewody [...] z[...] lutego 2015 r. o umorzeniu postępowania nieważnościowego jest wadliwa i należało ją uchylić, co prawidłowo zrobił GINB. Wojewoda [...] jako organ właściwy winien rozpoznać wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę, a zatem niesłusznie uznał się niewłaściwym. Za uchyleniem decyzji Wojewody [...] i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przemawia zatem konieczność rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności od początku przez właściwy organ i zapewnienie stronom dwuinstancyjności postępowania czyli możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego niezasadnie zarzucono w skardze naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 157 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zinterpretował procesowo decyzję Wojewody [...] , którą uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, jako organowi I instancji właściwemu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak już bowiem wyżej wykazano organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] jest Wojewoda [...] , zatem nie mógł tego dokonać GINB. Rozpoznanie sprawy w całokształcie zawsze należy do organu I instancji, którym -co nie budzi wątpliwości Sądu- w niniejszej sprawie będzie Wojewoda [...]. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), skargę oddalił.