II OSK 2955/16

Dnia 27 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 396/16 w sprawie ze skarg F.I. i Prokuratora Okręgowego w Koszalinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargi F.I. (dalej jako "skarżący") i Prokuratora Okręgowego w Koszalinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Koszalińskiego z [...] grudnia 2014 r. zezwalającej Krystynie Czopik na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów oraz decyzji Starosty Koszalińskiego z [...] marca 2015 r. zmieniającej tę decyzję. Organ ustalił, że działki wnioskodawcy nie graniczą bezpośrednio z działką na której prowadzona jest działalność objęta zezwoleniem. Dzieli je droga o szerokości około 4 m oraz wydzielona powierzchnia zajęta pod pas drogowy również o szerokości ok. 4 m. Część działki objętej zezwoleniem nadal jest wykorzystywana do produkcji rolnej. Skarżący jest właścicielem działek położonych w pobliżu nieruchomości, na której odbywa się gromadzenie odpadów, nie oznacza to jednak, że ma on interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Koszalińskiego z [...] grudnia 2014 r. Organ wyjaśnił, że wykazanie interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu polega przede wszystkim na wykazaniu wpływu prowadzonej działalności na możliwość korzystania z nieruchomości skarżącego. Ewentualne przenoszenie na działki wnioskodawcy mniejszych gabarytowo odpadów przy większym wietrze lub ewentualne mycie samochodów poza miejscami do tego przeznaczonymi, nie wpływa na wykonywanie prawa własności przez skarżącego. Uchybienia tego rodzaju powinny być przedmiotem kontroli właściwych organów i powinny zostać wyeliminowane. Nie stanowią natomiast przeszkody w wykonywaniu prawa własności nieruchomości rolnej. Organ przeanalizował także możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jednak nie znalazł do tego podstaw prawnych. Zdaniem organu, wniosek o wydanie zezwolenia został złożony we właściwym trybie i spełniał wymogi ustawowe. Prowadzona od 2005 r. działalność swoim oddziaływaniem nie wykracza poza granice nieruchomości. Na analizowanym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z 18 stycznia 2016 r. Prokurator Okręgowy w Koszalinie zgłosił swój udział w postępowaniu Decyzją z [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy decyzję z [...] grudnia 2015 r. W ocenie organu, skarżącemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Koszalińskiego. Skarżący nie wykazał, że posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), a więc decyzja z 21 grudnia 2015 r. odpowiada prawu. W ocenie organu odwoławczego, stan faktyczny sprawy został zbadany wnikliwie i wyczerpująco, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji. Okoliczność, że działalność prowadzona jest także na działce nr [...]/11, nieujętej w żadnej decyzji Starosty Koszalińskiego, może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej jako "u.p.z.p.") w sprawie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającego pozwolenia na budowę, lub przez organ nadzoru budowlanego, gdy zmiana przeznaczenia terenu wymagała pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił przy tym, że decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów nie zmienia sposobu użytkowania terenu, na którym prowadzona jest taka działalność. Skargi na powyższą decyzję wnieśli skarżący oraz Prokurator Okręgowy w Koszalinie. Oddalając skargi Sąd I instancji podzielił stanowisko organu. Sąd podzielił zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację, z której wynika, że nieruchomość skarżącego nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, dla której wydano zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. Argumentacja skarżącego zmierza do wykazania negatywnego wpływu prowadzonej działalności na jego nieruchomość, wynikającego przede wszystkim z jej prowadzenia z naruszeniem uzyskanego pozwolenia. Jednocześnie jednak skarżący nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego naruszenia wywodzi swój interes prawny w tej sprawie. Przytaczane w skardze okoliczności wskazują na istnienie po stronie skarżącego interesu faktycznego. Dotyczy to kwestii związanych z poruszaniem się pojazdów i wytwarzanym hałasem, gromadzeniem odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, niewłaściwym zabezpieczeniem odpadów o mniejszych gabarytach, na skutek czego są one, przy większym wietrze, przenoszone na teren nieruchomości skarżącego. Ponadto Sąd I instancji nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w skardze przez Prokuratora. Sąd I instancji podkreślił, że organ przed umorzeniem postępowania zbadał również dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu i szczegółowo uzasadnił, z jakich przyczyn brak było podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, organ wyczerpująco wyjaśnił, kiedy wydawane jest zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów, jakie warunki muszą zostać spełnione, jaki organ jest właściwy do wydania decyzji, a także wskazał, w jakich okolicznościach organ może odmówić jego wydania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") przez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po drugie, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 28, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak podjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego, brak przeprowadzenia dowodów z dokumentów przedstawionych przez skarżącego i przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji niezgodnie z obowiązującą procedurą. W konsekwencji błędnie ustalono, że skarżący nie ma przymiotu strony, co spowodowało że Sąd I instancji uchylił się od sprawowania wymiaru sprawiedliwości i kontroli administracji publicznej, a w konsekwencji nie rozpoznał sprawy i nie zastosował środków przewidzianych ustawą, pomimo że stan faktyczny zawierał błąd w ustaleniach faktycznych. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c), art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja nie zawiera wskazania dowodów, na podstawie których "Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę ustaliło, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję z [...] grudnia 2015 r. wnikliwie zbadało wszystkie okoliczności faktyczne" Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c), art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., a także w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21) i art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 u.p.z.p. oraz w związku z art. 19 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja Starosty Koszalińskiego z [...] grudnia 2014 r. oraz decyzja z [...] marca 2015 r. "była sprzeczna z ww. przepisami". Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c), art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej jako "ustawa środowiskowa) przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja Starosty Koszalińskiego z [...] grudnia 2014 r. oraz decyzja z [...] marca 2015 r. "była sprzeczna z ww. przepisami". Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędne zastosowanie oraz błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 101 ze zm. – dalej jako "k.c.") przez niewłaściwe zastosowanie lub brak zastosowania ww. przepisów Konstytucji i art. 140 k.c., art. 144 k.c., art. 222 § 2 k.c. przez brak ich zastosowania. Polegało to na uznaniu przez Sąd I instancji, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Koszalińskiego z [...] grudnia 2014 r. oraz decyzji z [...] marca 2015 r. Po drugie, błędna wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach i art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 u.p.z.p. oraz w związku z art. 19 k.p.a. polegającą na uznaniu, że art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach zawiera zamknięty katalog przyczyn niezgodności z prawem decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. W konsekwencji błędne uznano, że decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów nie musi być poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy zmieniającą użytkowania obiektu/terenu w taki sposób, że jest tam dopuszczalne zbieranie odpadów. Spowodowało to, że Starosta Koszaliński decyzjami z [...] grudnia 2014 r. oraz [...] marca 2015 r. zmienił przeznaczenie terenu, co stanowiło rażące naruszenie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 u.p.z.p. w związku z art. 19 k.p.a., ponieważ właściwy w takiej sprawie był wójt. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powinien uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, które wbrew swojemu obowiązkowi nie uchyliło decyzji własnej z [...] grudnia 2015 r. i nie stwierdziło z urzędu nieważności decyzji Starosty Koszalińskiego z [...] grudnia 2014 r. oraz decyzji zmieniającej z [...] marca 2015 r. Po trzecie, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej przez "akceptowanie decyzji" Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, pomimo że decyzje Starosty Koszalińskiego powinny być poprzedzone wydaniem stosownych warunków zabudowy, a decyzja o warunkach zabudowy powinna być poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uczestniczący w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Prokurator Prokuratury Rejonowej w Szczecinie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że Sąd I instancji słusznie w pierwszej kolejności poddał ocenie prawnej kluczową kwestię, a więc legitymację procesową skarżącego w zakresie posiadania przymiotu strony do czego wymagany jest interes prawny, a nie tylko interes faktyczny. W tej sprawie ma bowiem zastosowanie przepis art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach jako lex specialis wobec art. 28 k.p.a. Stanowi on jednoznacznie, że stronami postępowań w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, tak jak w tej sprawie, nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów. Natomiast odstępstwa w tym zakresie na mocy art. 170 ust. 3 ustawy o odpadach dotyczą tylko pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla spalarni lub współspalarni odpadów, a więc nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Oznacza to, że przepis art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach ma także zastosowanie w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a., czyli także w przedmiotowej sprawie, której przedmiotem jest decyzja dotycząca zezwolenia na zbieranie odpadów. Po drugie, ponieważ skarżący nie posiada przymiotu strony tego postępowania nadzwyczajnego, z powodu braku interesu prawnego zgodnie z dyspozycją art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach, to także chybione są wszystkie zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Natomiast uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wszystkie wymagania stawiane przez przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., a w szczególności zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie tylko art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera, natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do polemiki z przyjętym przez Sąd I instancji stanem faktycznym sprawy i zaprezentowanym na jego gruncie stanowiskiem prawnym. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.