II SA/Sz 396/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skarg F. .I. i Prokuratora w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów oddala skargi. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po przeprowadzeniu postępowania wszczętego postanowieniem z dnia [...] r., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] r., nr [...], zezwalającej K. C. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów oraz decyzji z dnia [...] r., nr [...], zmieniającej tę decyzję, umorzyło postępowanie. Decyzja została wydana na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659). Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ wyjaśnił, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] r. wystąpił F. I. będący właścicielem działek nr [...] wskazując, że działalność prowadzona w związku z zezwoleniem niekorzystnie oddziałuje na położone w sąsiedztwie, należące do niego działki budowlane. Dotyczy to nie tylko uciążliwości związanych z ruchem samochodowym, ale też innych uciążliwości. Drogą przylegającą do działek wnioskodawcy kilkakrotnie w ciągu doby przejeżdżają samochody ciężarowe małej, dużej i średniej ładowności, samochody do przewozu kontenerów oraz wywrotki transportujące odpady. Poza tym odpady magazynowane na działce nr [...] są źródłem inmisji w postaci gazów, pyłów, oraz cieczy. W wielu przypadkach decyzja zezwala na magazynowanie odpadów poza szczelnymi pojemnikami. Poza tym, samochody są myte na terenie na terenie działki [...]. Dalej organ wskazał, że stwierdzenie nieważności dotyczyć mało decyzji wydanej na wniosek K. C. Na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), zgodnie z którym stronami postępowania w sprawach o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów. Regulacja ta modyfikuje pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przywołując wskazane przepisy organ wyjaśnił, że w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów wnioskodawca nie miał statusu strony. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dlatego też aby posiadać przymiot strony niezbędne jest posiadanie interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu. Interes prawny ma być osobisty, własny i indywidualny, konkretny i aktualny a nie ewentualny i sprawdzalny obiektywnie. Strona występuje w sprawie na podstawie roszczenia prawnego, które musi opierać się na przepisie prawa, musi zatem istnieć przepis będący podstawą do konkretnego roszczenia. F. I. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powołał się na swój interes prawny wyjaśniając, że prowadzona działalność negatywnie oddziałuje na jego działki budowlane. Kolegium wyjaśniło, że rozpatrując wniosek wzięło pod uwagę orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej są nie tylko strony trybu zwykłego, ale także osoby których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Dalej organ argumentował, że gospodarka odpadami, zwłaszcza niebezpiecznymi, może oddziaływać na grunt sąsiedni i utrudniać, czy wręcz uniemożliwiać korzystanie z nieruchomości, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.), zatem żeby zbadać istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, należy wszcząć postępowanie, co Kolegium uczyniło. W trakcie tego postępowania organ ustalił, że działki wnioskodawcy nie graniczą bezpośrednio z działką nr [..], nie są to więc nieruchomości sąsiednie. Dzieli je droga o szerokości ok. 4 m (dz. nr [...]) oraz wydzielona powierzchnia zajęta pod pas drogowy (dz. nr [...]), również o szerokości ok. 4 m. Część działki [...] nadal jest wykorzystywana do produkcji rolnej. Zdaniem Kolegium okoliczność, że F. I. jest właścicielem działek położonych w pobliżu nieruchomości, na której odbywa się gromadzenie odpadów, nie oznacza, że ma on interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. Organ wyjaśnił, że wykazanie interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, polega przede wszystkim na wykazaniu wpływu prowadzonej działalności, na możliwość korzystania z nieruchomości wnioskodawcy. Należało więc wykazać w jaki sposób prowadzona działalność wpływa na działki lezące po drugiej stronie drogi. W ocenie Kolegium nawet ewentualne przenoszenie na działki wnioskodawcy mniejszych gabarytowo odpadów przy większym wietrze czy ewentualne mycie samochodów poza miejscami do tego przeznaczonymi, nie wpływa na wykonywanie prawa własności przez wnioskodawcę. Niedociągnięcia tego rodzaju powinny być przedmiotem kontroli właściwych organów i powinny zostać wyeliminowane. Nie stanowią natomiast przeszkody w wykonywaniu prawa własności nieruchomości rolnej. Kolegium wspomniało, że K. C. prowadzi przedmiotową działalność od 2005 r., a decyzją z [...] r. rozszerzono rodzaje odpadów przewidzianych do zbierania, co nie oznacza, że wszystkie rodzaje odpadów są aktualnie gromadzone. Przeprowadzone kontrole nie wykazały nieprawidłowości w korzystaniu z zezwolenia, co potwierdza także brak jakichkolwiek skarg na tę działalność. Działki "budowlane" wnioskodawcy powstały w 2012 r. na skutek podziału działki rolnej nr [..], na szereg mniejszych działek. Samochody należące do K. C. już w 2005 r. przejeżdżały drogą oddzielającą te nieruchomości i przejeżdżają nadal. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut utraty walorów estetycznych, czy też bezpośredniego wpływu prowadzonej działalności, na wykonywanie prawa własności przyszłych działek budowlanych w sytuacji, gdy wnioskodawca dokonując podziału gruntu na działki budowlane, miał pełną świadomość istnienia w niewielkiej odległości prowadzonej działalności, która zresztą nie uniemożliwia korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Jednocześnie organ podkreślił, że prowadzona działalność nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Nawet w przypadku inwestycji o szczególnej uciążliwości nie sposób wykluczyć, że owo oddziaływanie nie będzie wykraczać poza nieruchomość, na której zlokalizowany jest obiekt. Zatem kwestia nawet bezpośredniego sąsiedztwa z terenem, na którym prowadzona jest działalność nie przesądza o istnieniu interesu prawnego po stronie właściciela nieruchomości sąsiedniej. W ocenie Kolegium prowadzona działalność nie wpływa na możliwość wykonywania prawa własności przez wnioskodawcę, zatem nie przysługuje mu prawo strony w postępowaniu nieważnościowym. Konkludując organ stwierdził, że ponieważ z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot, któremu nie przysługują uprawnienia strony, postępowanie wszczęte postanowieniem z dnia [...] r. należało umorzyć. Kolegium przeanalizowało także możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jednak nie znalazło do tego podstaw prawnych. Zdaniem organu wniosek o wydanie zezwolenia został złożony we właściwym trybie i spełniał wymogi ustawowe. Prowadzona od 2005 r. działalność swoim oddziaływaniem nie wykracza poza granice nieruchomości. Na analizowanym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy. Pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. Prokurator Okręgowy w K. zgłosił swój udział w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem F. I. o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym F. I. podniósł zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., a także naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcia, że działki wnioskodawcy dzieli od działek zajętych pod działalność droga o szerokości 4m, w sytuacji gdy droga ta jest szeroka na 3-4 m, że tyko część działki [...] jest zajęta przez działalność w sytuacji, gdy działalność jest prowadzona na całej działce [...] i częściowo na działce [...], w stosunku do której nie uzyskano żadnych pozwoleń. W ocenie skarżącego nie są trafne ustalenia Kolegium, że prowadzona działalność nie oddziałuje na jego działki, skoro działalność ta polega na zbieraniu i tymczasowym magazynowaniu odpadów toksycznych, niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Dalej wskazał, że działalność ta oddziałuje w stopniu znacznym, uniemożliwiającym korzystanie z nieruchomości w sposób wynikający z wydanej w dniu [...] r. decyzji o warunkach zabudowy oraz w sposób wynikający ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy przyjętego uchwałą nr XVI/XVI/100/00 z dnia 18 kwietnia 2000 r., tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. K. C. prowadzi na działce [...] działalność od 2005 r., ale nie była jej właścicielką do listopada 2008 r., a działki [...] do maja 2012 r. Samochody należące do K. C. przejeżdżały drogą rozdzielającą nieruchomości od 2005 r., ale kto inny był właścicielem tych działek, a pierwsza decyzja Starosty zezwalająca K. C. na działalność gospodarczą w zakresie zbierania i transportu odpadów na działce nr [..] została wydana [...] r., zaś co do działki [...] nie została wydana żadna decyzja, a na części tej działki jest posadowiony budynek garażowo-magazynowy i składowane są odpady wielkogabarytowe, co potwierdziła kontrola WIOŚ. Działki budowlane wnioskodawcy powstały dopiero w 2012 r. ale już w 2011 r. zostały wydane warunki zabudowy na budowę 15 domów jednorodzinnych w osadzie C. na działce nr [...], następnie podzielonej. Skarżący argumentował również, że nie jest także zgodne z prawdą ustalenie Kolegium o braku skarg na działalność prowadzoną przez K. C. Właściciele nieruchomości sąsiadujących składali skargi do WIOŚ Delegatury w K., Wójta Gminy, Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K., Powiatowego Lekarza Weterynarii w K., Starostwa Powiatowego w K. W dniu [...] r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki [..] dotyczące budowy placu magazynowego do okresowego przechowywania odpadów segregowanych innych niż niebezpieczne, ale ze względu na sprzeciw mieszkańców i prowadzenie postępowania przez SKO Wójt wstrzymał się z wydaniem decyzji. Obecny "ład i porządek" na terenie działki [...] nie jest wynikiem prawidłowego funkcjonowania firmy która prowadzi tam działalność, ale kontroli zainicjowanych przez mieszkańców i koniecznością zmniejszenia ilości zbieranych odpadów, których ze względu na ilość pozycji (900) firma nie jest w stanie zmagazynować w tak małym budynku, który pełni też funkcje biurowo-socjalne i myjnie. F. I. podniósł również zarzut naruszenia art. 107 § 2 k.p.a., poprzez brak wskazania dowodów, na których oparło się Kolegium czyniąc ustalenia faktyczne, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 19 k.p.a. przez brak stwierdzenia nieważności decyzji mimo, że spowodowały one zmianę przeznaczenia budynku i placu na działce [...] i mimo tego, że sposób użytkowania budynku i placu nie zezwalał na magazynowanie tam odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych i złomu. Wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów winno być poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy, a decyzja ta winna być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarzucił również naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że przepis ten zawiera zamknięty katalog przyczyn umożliwiających odmowę wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 tej ustawy przez brak stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [..] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Odnosząc się do podniesionych zarzutów wyjaśniło, że istotą ponownego rozpatrzenia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie weryfikacja postępowania pierwszoinstancyjnego, a więc ustalenie, czy Kolegium prawidłowo orzekło w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] r. oraz decyzji zmieniającej z dnia [...]r. Zatem zadaniem Kolegium w tym postępowaniu jest ocena, czy Kolegium zasadnie uznało, że wnioskodawca nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie, Kolegium w innym składzie, uznało, że wnioskodawca nie posiadał legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z [...] r. Nie przysługiwał mu status strony w postępowaniu zakończonym decyzją której wniosek dotyczył, nie przysługiwał mu też status strony na podstawie art. 28 k.p.a. w postępowaniu nadzwyczajnym. Organ wyjaśnił, że nieruchomości wnioskodawcy oddzielone są od nieruchomości, na której prowadzona jest działalność działką nr [..] będącą drogą o szerokości ok. 4 m oraz działką nr [...] przeznaczoną pod drogę, także o szerokości 4 m, czyli łącznie odległość wynosi 8 m. Wnioskodawca nie wykazał, by działalność prowadzona przez K. C. uniemożliwiała mu korzystanie z należących do niego nieruchomości, nie świadczy o tym przenoszenie przez wiatr drobnych odpadów czy mycie pojazdów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Niedogodności te winny być usunięte, ale nie uniemożliwiają korzystania z nieruchomości sąsiadujących przez drogę. Ponieważ wnioskodawca nie wykazał by miał interes prawny, o jakim mowa w art. 28 K.p.a., decyzja wydana w I instancji, zdaniem Kolegium, odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Kolegium uznało, iż są one niezasadne, ponieważ stan faktyczny sprawy został zbadany wnikliwie i wyczerpująco, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji. Natomiast okoliczność, że działalność prowadzona jest także na działce nr [...], nie ujętej w żadnej decyzji Starosty K., może – zdaniem organu, stanowić podstawę do wszczęcia postępowania na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu nie wymagającego pozwolenia na budowę, lub przez organ nadzoru budowlanego, gdy zmiana przeznaczenia terenu wymagała pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów nie zmienia sposobu użytkowania terenu, na którym prowadzona jest taka działalność. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest chybiony. Natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i nie może być podstawą do nakładania ograniczeń na podmioty zewnętrzne. W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na ww. decyzję F. I. wniósł o jej uchylenie, oraz o uchylenie decyzji wydanej w I instancji. Ponownie podniósł wszystkie zarzuty zaprezentowane już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. zarzuty naruszenia ustawy procesowej, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i w konsekwencji do uznania, że działalność polegająca na gromadzeniu odpadów nie uniemożliwia skarżącemu korzystania z należących do niego działek, objętych decyzją z [...] r. o warunkach zabudowy piętnastu domów jednorodzinnych. Skarżący wyjaśnił, że dokonując podziału nieruchomości w 2012 r. miał świadomość istnienia w niewielkiej odległości składowiska odpadów, ale decyzję o warunkach zabudowy domów jednorodzinnych uzyskał przed wydaniem Starosty K. decyzji z dnia [...] r. Do dnia wniesienia skargi nie zostały wydane warunki zabudowy zmieniające sposób korzystania z działki [...] w taki sposób, który umożliwiałby na tej działce zbieranie i magazynowanie odpadów toksycznych, niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. K. C. i P. C. nabyli w 2008 r. działkę nr [....] jako teren rolny zabudowany, a w maju 2012 r. działkę [..] stanowiącą teren rolny (łąki, pastwiska) na których znajdował się budynek inwentarsko-magazynowy (obora) oraz budynek mleczarni i warsztatu. W żadnej, wydanej przez Wójta Gminy decyzji o warunkach zabudowy nie dokonano zmiany sposobu użytkowania budynku, na magazynowy z przeznaczeniem na zbieranie i tymczasowe magazynowanie odpadów niebezpiecznych i innych. W żadnej z wydanych dotychczas decyzji, dotyczących działki [..] skarżący nie został uznany za stronę postępowania, co czyniłoby go świadomym działalności prowadzonej przez K. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w obydwu wydanych w sprawie decyzjach. W dniu 15 marca 2016 r. skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] r. wniósł także Prokurator Okręgowy w K. zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że Kolegium działając jako organ I instancji prawidłowo zebrało i rozpatrzyło cały materiał dowodowy, podczas gdy decyzja Kolegium z [...] r. nie uwzględnia faktu, że dla działek nr [...] nie wydano warunków zabudowy, które zamieniałyby sposób użytkowania budynku na działce nr [...] w taki sposób, który umożliwiałby w budynku i na terenie działki zbieranie i magazynowanie odpadów toksycznych, niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, nadto przez pominięcie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Nadto Prokurator podniósł zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach i art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów nie musi być poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy zmieniającą sposób użytkowania obiektu lub terenu w sytuacji, gdy organem uprawnionym do wydania takiej decyzji jest Wójt Gminy, niewzięcie tych okoliczności pod uwagę w nowym postępowaniu w sprawie oraz nieuruchomienie postępowania nieważnościowego z urzędu. W ocenie Prokuratora działalność prowadzona przez K. C., w odległości ok. 4 m od działek należących do F. I. oddziałuje na sposób zagospodarowania tych działek. Działka nr [...] o której mowa w zaskarżonej decyzji należy bowiem także do F. I. Działalność jest prowadzona na całej działce [..], która stanowi gospodarczą całość z działką nr [...], na której także prowadzona jest działalność (zbieranie odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego). Prokurator podniósł, że organ nie zweryfikował okoliczności związanych ze zmianą sposobu użytkowania terenu i części budynku na działce nr [...] jak również nie wziął pod uwagę zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie Prokuratora organ dokonał niewłaściwej oceny przesłanek odmowy wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, o których mowa w art. 46 ustawy o odpadach. Sprawa ze skargi Prokuratora Okręgowego w K., sygn. akt II SA/Sz 397/16 została postanowieniem sądu z dnia 8 września 2016 r. połączona do wspólnego rozpoznania i wyrokowania ze sprawą ze skargi F. I. sygn. akt II SA/Sz 396/16. W odpowiedzi na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanego wyżej kryterium wykazała, że nie narusza ona prawa, a podniesione w obu skargach zarzuty okazały się nietrafne. Przedmiotem skarg F. I. i Prokuratora Okręgowego w K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którą organ ten umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...]r., nr [...], zezwalającej K. C. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów oraz zmieniającej tę decyzję, decyzji z dnia [...] r., nr [...]. Dokonując oceny tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wskazać należy, że wniosek skarżącego F. I. dotyczył stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej oraz decyzji ją zmieniającej – również ostatecznej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przebiega dwuetapowo. Etap pierwszy obejmuje badanie, czy wniosek spełnia wymogi formalne, w tym przede wszystkim, czy został złożony przez podmiot uprawniony. Jak słusznie zauważył organ, legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji posiada podmiot legitymujący się interesem prawnym. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, czym jest interes prawny. W doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2). Inaczej mówiąc posiadanie interesu prawnego oznacza wykazanie normy prawnej, z której podmiot wywodzi swoje uprawnienia i obowiązki. Dalej wyjaśnić należy, że co do zasady stroną postepowania administracyjnego, stosownie do art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepisy szczególne mogą jednak w sposób odmienny zakreślać krąg podmiotów, którym w poszczególnych postępowaniach administracyjnych przysługuje bądź nie przysługuje przymiot strony. Przepis taki zawiera między innymi ustawa o odpadach, która w art. 170 ust. 2 stanowi, że stronami postępowań, o których mowa w ust. 1 (w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów), nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów lub wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Inaczej rzecz się przedstawia w przypadku trybu nadzwyczajnego, jakim jest między innymi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W postępowaniu tym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, stronami postępowania są nie tylko strony trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 326/13, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w postępowaniu nieważnościowym badanie legitymacji strony nie może się ograniczać wyłącznie do ustalenia, czy uczestniczyła ona w postępowaniu zwykłym, ale musi ono obejmować również stwierdzenie, czy i jaki wpływ na zakres praw i obowiązków wnioskodawcy będzie miało wyeliminowanie decyzji objętej wnioskiem z obrotu prawnego, przy czym badanie to nie może się odbywać poza postępowaniem administracyjnym, chyba, że wstępna ocena prowadzi do niebudzącej wątpliwości konkluzji, iż wniosek został złożony przez osobę, której przymiot strony nie przysługuje. Dopiero pozytywna weryfikacja legitymacji procesowej podmiotu składającego wniosek pozwala na przejście do drugiego etapu i jego merytorycznej oceny. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że – jak trafnie zauważyło Kolegium, skarżący nie mógł być stroną w postępowaniach z wniosku K. C. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów i jego zmianę, które zakończyły się wydaniem decyzji Starosty K. z dnia [...] r. oraz decyzji ją zmieniającej, bowiem po pierwsze nie jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką, której dotyczyło postępowanie, a po wtóre, gdyby nawet jego nieruchomość bezpośrednio graniczyła z działką K. C., nie mógł zostać uznany za stronę ze względu na treść art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach. Zasadnie również organ uznał, że dla prawidłowego określenia jego legitymacji w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności konieczne jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 28 k.p.a., a więc czy skarżący posiada interes prawny w zainicjowanym przez siebie postępowaniu. Wynik tych ustaleń doprowadził organ do wniosku, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, bowiem nie posiada interesu prawnego w przedstawionym wyżej rozumieniu. Sąd podzielił zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację, z której wynika, że nieruchomość skarżącego nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, dla której wydano zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. Z akt postępowania jednoznacznie wynika, że pomiędzy nieruchomością skarżącego i działką na której prowadzona jest kwestionowana działalność znajduje się droga o szerokości ok. 4 metrów i przylegający do niej pas drogowy o podobnej szerokości. Udzielone zezwolenie dotyczy tej części działki, która została wyłączona z produkcji rolnej i nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi, która rozgranicza nieruchomość skarżącego i działkę, dla której została wydana decyzja Starosty K. z dnia [...] r., zmieniona decyzją z dnia [...] r. W przedstawionych okolicznościach, zważywszy na to, iż argumentacja skarżącego zmierza do wykazania negatywnego wpływu prowadzonej działalności na jego nieruchomość, wynikającego przede wszystkim z jej prowadzenia z naruszeniem uzyskanego pozwolenia, przy jednoczesnym braku wskazania przez skarżącego na przepis prawa materialnego, z którego naruszenia wywodzi on swój interes prawny w tej sprawie, uznać należało, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Przytaczane w skardze okoliczności wskazują na istnienie po stronie skarżącego interesu faktycznego, który z interesem prawnym nie może być utożsamiany. Tak należy ocenić podnoszone przez skarżącego kwestie związane z poruszaniem się pojazdów i wytwarzanym hałasem, gromadzeniem odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, niewłaściwym zabezpieczeniem odpadów o mniejszych gabarytach, na skutek czego są one, przy większym wietrze, przenoszone na teren jego nieruchomości. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego odnoszącego się do wydania jednej decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji, gdy wniosek obejmował dwie decyzje, to jest decyzję Starosty K. z dnia [..] r. oraz decyzję z dnia [...] r. ją zmieniającą. Wskazać bowiem należy, że skarżący złożył jeden wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, który dotyczył działalności prowadzonej w oparciu o zezwolenie, którego treść została następnie zmieniona. Odniesienie się przez organ do obu decyzji, które w istocie dotyczą tej samej sprawy w ocenie sądu nie stanowiło naruszenia prawa. Dokonując oceny skargi Prokuratora Okręgowego w K. stwierdzić należy, że sformułowane w niej zarzuty odnoszą się przede wszystkim do merytorycznej oceny ustalonego stanu faktycznego, która w niniejszej sprawie nie nastąpiła, bowiem organ uznając, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony, nie badał merytorycznej zasadności tego wniosku. Prokurator nie podniósł żadnych zarzutów odnoszących się do poczynionych przez organ ustaleń, dotyczących statusu F. I. w niniejszym postępowaniu, a skoncentrował się na zarzutach naruszenia przepisów w procesie wydawania decyzji, których stwierdzenia nieważności domagał się F. I. Tak sformułowana skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, zważyć bowiem należy, że Prokurator wstąpił do postępowania na etapie złożenia przez F. I. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w trybie art. 183 k.p.a. W tym stanie rzeczy, zdaniem sądu, rzeczą Prokuratora – stosownie do art. 183 § 1 k.p.a. było zapewnienie, aby postępowanie i rozstrzygnięcie było zgodne z prawem. Prokurator nie skorzystał z przewidzianych w art. 184 k.p.a. możliwości samodzielnego wniesienia środków, o których mowa w treści tego przepisu, które dawałyby mu samodzielną legitymację do kwestionowania decyzji Starosty K. w znacznie szerszym zakresie aniżeli ma to miejsce w postępowaniu nieważnościowym. W konsekwencji, zdaniem sądu, uznać należało, że przystąpienie do toczącego się postępowania po stronie F. I. przesądza o pozycji procesowej Prokuratora w niniejszej sprawie, która w ocenie sądu nie ma samodzielnego bytu i uzależniona jest od pozycji strony postępowania. Uznanie, iż podmiotowi, po stronie którego opowiedział się Prokurator, nie przysługuje przymiot strony, zamyka Prokuratorowi drogę do podnoszenia zarzutów odnoszących się do meritum sprawy. W pierwszej kolejności bowiem powinien on kwestionować te ustalenia organu, które odnoszą się do pozycji procesowej strony, którą Prokurator popierał w postępowaniu administracyjnym i które doprowadziły organ do umorzenia postępowania ze względu na uznanie, iż nie posiada ona interesu prawnego. Skoro w sprawie zapadło rozstrzygnięcie, które w ocenie Prokuratora jest niezgodne z prawem, a którego przedmiotem jest umorzenie postępowania, to zarzuty skargi powinny się koncentrować przede wszystkim wokół istnienia bądź nieistnienia podstaw do umorzenia postępowania, a nie kwestii merytorycznych, które nie zostały przez organ zbadane, bowiem nie wyszedł on poza formalną ocenę dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślenia wymaga, iż organ przed umorzeniem postępowania zbadał również dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu i szczegółowo uzasadnił, z jakich przyczyn brak było podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zdaniem sądu organ wyczerpująco wyjaśnił, kiedy wydawane jest zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów, jakie warunki muszą zostać spełnione, jaki organ jest właściwy do wydania decyzji, a także wskazał, w jakich okolicznościach organ może odmówić jego wydania. Argumentacja organu w tym zakresie zasługiwała, w ocenie sądu, na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy uznając obie skargi za nieuzasadnione sąd oddalił je przyjmując za podstawę art. 151 p.p.s.a.