VIII SAB/Wa 49/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi Ł. S. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prokuratora Rejonowego w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prokuratora Rejonowego w [...] na rzecz skarżącego Ł. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Ł. S., na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058, ze zm., dalej "u.d.i.p."), wniósł skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie określonym w ustawie. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prokuratora Rejonowego w [...] do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2016 r. o sygn. [...] w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. złożył (za pośrednictwem poczty elektronicznej) wniosek o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie: "Czy w Prokuraturze są utworzone działy postępowań administracyjnych oraz cywilnych (Pa oraz Pc) oraz którzy prokuratorzy są do niego delegowani". Pismem z dnia [...] lipca 2016 r., Prokurator Rejonowy w [...] poinformował o pozostawieniu pisma bez rozpoznania. Skarżący za błędne uznał stanowisko organu, że pismo wniesione za pośrednictwem skrzynki e-mailowej, nie może być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ zawiera na tyle istotne braki, które uniemożliwia wszczęcie takiego postępowania. Wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zostać złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej na pięć sposobów i to do wnioskodawcy należy wybór formy, z której pragnie skorzystać. Zauważył, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Z kolei podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony. Wniosek musi, wobec tego, spełniać choćby minimalne wymogi formalne pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, co pozwala na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie. Wnioskodawca może być osobą anonimową, może być osobą nieletnią, ubezwłasnowolnioną czy też nie posiadającą obywatelstwa polskiego. Prokurator Rejonowy w [...] w odpowiedzi na skargę z dnia 29 lipca 2016 r. na bezczynność organu w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej nieuwzględnienie. Wskazał, że wiadomość elektroniczna nadana z adresu "[...]" zatytułowana "wniosek o udostępnienie informacji publicznej" nie zawierała podpisu. Powyższa wiadomość nie została także uznana za wniosek w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ani zapytanie w trybie u.d.i.p. Dlatego też odesłano informację zwrotną, wskazującą na wymogi formalne pisma procesowego określone w art. 63 k.p.a. Organ wskazał, że po wpłynięciu pisma zatytułowanego jako "skarga na bezczynność", podpisanego przez Ł. S. i spełniającego wymogi pisma procesowego, z którego - pośrednio - wynika, że ww. domaga się udzielenia mu informacji publicznej, wnioskowi temu nadano stosowny bieg, udzielając żądanej informacji. W ocenie Prokuratora Rejonowego w [...], brak jest podstaw do rozpatrywania skargi na bezczynność w sytuacji, gdy podstawą podejmowania czynności miała być anonimowa i niepodpisana informacja. Zdaniem organu należy przyjąć, że nieautoryzowane wiadomości e-mail (zapytania, informacje, wnioski) mają charakter informacji anonimowych, których nie można przyporządkować osobie fizycznej (lub prawnej) i traktować jej jako stronę postępowania. Skarżący (przed skierowaniem niniejszej skargi) w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że faktycznie był autorem zapytania skierowanego do tut. prokuratury, którego przedmiotem jest skarga. Po wpłynięciu skargi wraz z wydrukiem wiadomości e-mail zostało uprawdopodobnione, że faktycznie skarżący złożył zapytanie w trybie u.d.i.p. i od tego momentu można mówić o pozostawaniu w zwłoce z rozpoznaniem sprawy. Zdaniem organu, skarga powinna zostać uznana za niedopuszczalną, gdyż dotyczy anonimowego zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd, o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70). W sprawie niniejszej ocenie podlegało, czy organ, do którego strona skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, dopuścił się bezczynności. Niekwestionowane jest, że wnioskowana informacja stanowiła informację publiczną, a Prokurator Rejonowy w [...], jako organ administracji publicznej, zobowiązany był do jej udzielenia w myśl przepisów o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu podkreślić należy, że intencją ustawodawcy w zakresie udostępnienia informacji publicznej było przede wszystkim odformalizowanie postępowania w tym zakresie i to sposób maksymalnie możliwy, bowiem dopiero wówczas możliwe jest pełne wypełnienie konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu u.d.i.p. oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1013/12). Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, należy stwierdzić, że wniosek strony skarżącej nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem powyższe, podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku Prokuratora Rejonowego w [...], strona skarżąca nie musiała podpisywać wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2016 r. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że żądane przez skarżącego informacje udzielone zostały dopiero po wpłynięciu skargi na bezczynność, tj. w dniu 27 lipca 2016 r. Bezsprzecznie zatem organ przekroczył termin do udostępnienia wnioskowanej informacji. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność, Sąd bierze pod uwagę okoliczności istniejące w dniu rozpoznania skargi, jedną z takich okoliczności jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Ujednolicona wskutek wydania przez NSA dnia 26.11.2008 r. uchwały siedmiu sędziów w sprawie I OPS 6/08 linia orzecznicza sądownictwa administracyjnego stanowi, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Jak stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z 12.12.2014 r., II SAB/Kr 367/14, LEX nr 1602176, postępowanie staje się bezprzedmiotowe niewątpliwie w przypadku wydania przez organ administracji aktu lub interpretacji bądź też dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu, czyni postępowanie w sprawie bezczynności bezprzedmiotowym. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wniosek strony skarżącej rozpoznany został po wniesieniu skargi, jednakże przed jej rozpoznaniem, co powoduje, że w toku zawisłej przed Sądem sprawy sądowadministracyjnej odpadł przedmiot zaskarżenia, co implikuje konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest, jak stwierdził NSA w wyroku z 17.11.2015 r., II OSK 652/15, kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Przekładając powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że wniosek strony skarżącej rozpoznany został w ciągu jednego miesiąca. Biorąc pod uwagę to, że u.d.i.p. przewiduje do dokonania tej czynności dwa tygodnie stwierdzić należy, że po stronie organu nie wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa. Biorąc pod uwagę powyższe, umarzając postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd uznał, że bezczynność w niniejszym przypadku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie [...] zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).