II OSK 652/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska –Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt VII SAB/Wa 57/14 w sprawie ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Stołecznego Konserwatora Zabytków uchyla pkt II (drugi) zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. II OSK 652 / 15 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Stołecznego Konserwatora Zabytków stwierdził przewlekłość postępowania (pkt I-wszy wyroku), a nadto stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II-gi wyroku). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wnioskiem z dnia 2 września 2010 r., uzupełnionym w dniach 7 grudnia 2010 r. i 7 marca 2011 r., [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Stołecznego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w W. Po rozpatrzeniu tego wniosku Stołeczny Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. - dalej u.o.z.) decyzją z dnia [...] marca 2011 r. odmówił wnioskodawcy pozwolenia na prowadzenie ww. robót budowlanych. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. i M. S. - współwłaściciel działki nr [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2447/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia 8 marca 2011 r. Następnie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK2736/12) oddalił skargi kasacyjne wniesione przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r. Pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. M. S. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Stołecznego Konserwatora Zabytków zarzucając mu naruszenie art. 9, art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1-3 K.p.a. Skarżący obszernie opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2736/12, akta sprawy zostały przesłane organowi w dniu 7 listopada 2013 r., a decyzję w sprawie organ wydał po upływie ponad sześciu miesięcy t.j. w dniu 16 maja 2014 r., przy czym w tym czasie organ podejmował działania, które w żadnej mierze nie wynikały z orzeczeń WSA i NSA i nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdzając przewlekłość postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił przebieg postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 2 września 2010 r. Z akt sprawy o sygn. I SA/Wa 2447/11 wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnotował zwrot akt z NSA w dniu 8 października 2013 r., a następnie 16 października 2013 r. przesłał akta Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego wraz z odpisem prawomocnego wyroku z uzasadnieniem. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru akta administracyjne wraz z orzeczeniem wpłynęły do Ministerstwa w dniu 18 października 2013r. Następnie akta sprawy wraz z wyrokiem zostały przekazane przez organ II instancji do Stołecznego Konserwatora Zabytków w dniu 7 listopada 2013 r. W dniu 28 listopada 2013 r. Stołeczny Konserwator Zabytków zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z zapytaniem, czy od wyroku została wniesiona skarga kasacyjna. Minister w piśmie z dnia 30 grudnia 2013 r. wyjaśnił, że wyrok Sądu I instancji jest wyrokiem prawomocnym, na skutek oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA, a postępowanie powinno być przeprowadzone zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przy piśmie z dnia 24 stycznia 2014r. przesłał organowi I instancji kopię wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2013 r. Pismo to wpłynęło do Stołecznego Konserwatora Zabytków w dniu 29 stycznia 2014 r. Sąd wskazał również, że w dniu 5 grudniu 2013 r. wpłynęło do Stołecznego Konserwatora Zabytków pismo Inwestora z wnioskiem o wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownika organu. Postanowienie uwzględniające wniosek wydane zostało w dniu 5 stycznia 2014 r. W dniu 8 stycznia 2014 r. Stołeczny Konserwator Zabytków zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa Dział Analiz Konserwatorskich o wyrażenie opinii, czy możliwa jest realizacja w/w inwestycji w świetle ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w kontekście zakresu ochrony konserwatorskiej strefy "Saska Kępa" wynikającej z decyzji o ochronie zabytków, przy czym wskazał, że wnosi o opinię mając na uwadze dwa warianty wskazane przez inwestora – wydania pozwolenia na budowę w/w budynku jedynie na działce [...], natomiast w drugim żądanie to odnosi się do możliwości takiej inwestycji na dwóch działkach [...] i [...]. W dniu 20 stycznia 2014 r. Inwestor skierował do organu pismo, w którym poddał krytyce działanie organu, wskazując, że zwrócenie się o wydanie w/w opinii do Narodowego Instytutu Dziedzictwa Dział Analiz Konserwatorskich jest sprzeczne z wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu. W dniu 27 stycznia 2014 r. skarżący zwrócił się do organu o wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy. Pismem z dnia 31 stycznia 2014 r. Stołeczny Konserwator Zabytków wystąpił z pytaniem do Towarzystwa [...]i, czy jest zainteresowane uczestniczeniem w postępowaniu na prawach strony. Stołeczny Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 31 stycznia 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że termin na wydanie decyzji nie może być dotrzymany z powodu konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i jednocześnie wskazał, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 31 marca 2014 r. Następnie w dniu 17 lutego 2014 r. wpłynął do organu wniosek Stowarzyszenia Zielona Saska Kępa o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a w dniu 19 lutego 2014 r. z takim wnioskiem wystąpiło Towarzystwo [...]. Organ pismem z dnia 21 marca 2014 r. zwrócił się do w/w organizacji o złożenie wyjaśnień. W dniu 21 lutego 2014 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyła organizacja "[...]Forum Społeczne" oraz Towarzystwo [...]. W dniu 5 marca 2014 r. wobec kolejnego pisma skarżącego w przedmiocie niezałatwienia sprawy organ powiadomił go o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2014 r. W dniu 26 marca 2014 r. wpłynęła sporządzoną na wniosek Konserwatora do Urzędu Miasta opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa dotyczącą możliwości realizacji inwestycji zlokalizowanej na tyłach budynku przy ul. [...] w W., w granicach strefy ochrony konserwatorskiej "Saska Kępa". Następnie w dniu 26 marca 2014 r. Stołeczny Konserwator Zabytków przedłużył termin załatwienia sprawy – do dnia 15 kwietnia 2014 r. W dniu 28 marca 2014 r. Stołeczny Konserwator Zabytków dopuścił do udziału na prawach strony Stowarzyszenie "[...]", a następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. dopuścił do udziału w postępowaniu Towarzystwo [...] i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. dopuścił Stowarzyszenie [...]. Pismem z dnia 11 kwietnia 2014 r. Konserwator zawiadomił, że w dniu 8 maja 2014 r. o godz. 9:00 odbędzie się w siedzibie Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków spotkanie ze specjalistami Narodowego Instytutu Dziedzictwa w związku z opinią sporządzoną przez ten Instytut. Jednocześnie poinformował, że w trakcie spotkania będzie można zadawać autorom opinii pytania. Również w dniu 11 kwietnia 2014 r. Konserwator poinformował, że z uwagi na wyznaczony termin spotkania sprawa nie będzie mogła być załatwiona w wyznaczonym terminie i jako nowy termin załatwienia sprawy wskazał dzień 16 maja 2014 r. W dniu 8 maja 2014 r. odbyła się z udziałem zainteresowanych stron postępowania rozprawa administracyjna, a w dniu 9 maja 2014 r. została sporządzona opinia prawna na zlecenie Konserwatora, zaś w dniu [...] maja 2014 r. Konserwator wydał decyzję. Zdaniem Sądu w sprawie doszło do przewlekłości postępowania przed Stołecznym Konserwatorem Zabytków. Z akt postępowania wynika bowiem, że pomiędzy okresem od 7 listopada 2013 r. do dnia podjęcia działań zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy – tj. do czasu dokonania pierwszej czynności zmierzającej do rozpoznania sprawy (8 stycznia 2014 r. zwrócenie się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wydanie opinii) upłynęły dwa miesiące. W tym czasie organ I instancji dokonywał ustaleń, co do stanu sprawy i treści rozstrzygnięcia, zwracając się do organu II instancji o wyjaśnienie, czy toczyło się postępowanie przed sądem II instancji i z jakim skutkiem. W aktach sprawy brak jest informacji, iż organ oczekując na tę informację dokonywał jakichkolwiek czynności zmierzających do realizacji swojego ustawowego obowiązku – załatwienia sprawy w terminie 30 dni. W tym okresie organ nie zadbał także o powiadomienie strony w trybie art. 36 § 1 i 2 K.p.a., iż sprawa nie zostanie załatwiona w terminie wskazanym w art. 35 K.p.a. O przedłużeniu rozpatrzenia sprawy organ po raz pierwszy powiadomił strony dopiero 31 stycznia 2014 r. Okres ten spowodował, w ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu sprawy. Nie uznał jednak Sąd tego czego domagał się skarżący, iż czynnościom dowodowym w prowadzonym postępowaniu można przypisać charakter pozorny. W ocenie Sądu opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Działu Analiz Konserwatorskich nie wyjaśniła wątpliwości organu, co do sposobu interpretacji Planu Zagospodarowania Przestrzennego, albowiem jak wskazał wydający opinię Instytut, nie był do tego uprawniony. Zdaniem Sądu powyższe, nie czyni jednak tego dowodu, dowodem pozornym i oczywiście bezzasadnym. Organ miał wątpliwości, wobec treści wyroku Sądu, co do sposobu dalszego działania i wątpliwości te usiłował rozstrzygnąć kierując wniosek o wydanie opinii do Narodowego Instytutu Dziedzictwa, jak i zwracając się o opinię prawną do Biura Prawnego. Kwalifikując przewlekłość postępowania, jako niemającą charakteru rażącego, Sąd podkreślił, że organ administracji, w stosunku do terminu, gdy możliwe było załatwienie sprawy pozostawał w zwłoce stosunkowo krótko, albowiem w istocie czas który zadecydował o przewlekłości postępowania to, w ocenie Sądu okres pomiędzy otrzymaniem akt z organu II instancji, a podjęciem pierwszych czynności dowodowych w sprawie. Niewielkie w danym przypadku uchybienie temu postulatowi nie może być kwalifikowane jako rażące naruszanie prawa. W tej sytuacji Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie ar. 149 § 1 P.p.s.a. stwierdził przewlekłość postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. S., zaskarżając go w części pkt II wyroku, tj. w części stwierdzającej, że przewlekłość prowadzenia postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-3 w zw. art. 75 § 1 K.p.a. poprzez nie stwierdzenie, że postępowanie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części pkt II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostawało to, iż prowadząc postępowanie w przedmiocie pozwolenia przez konserwatora zabytków na prowadzenie prac budowlanych, Stołeczny Konserwator Zabytków prowadził je w sposób przewlekły. Spór sprowadzał się natomiast do oceny, czy przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, czy też jak ocenił to Sąd pierwszej instancji – nie naruszała ona prawa w sposób rażący. Oceniając tę kwestię, zauważyć trzeba, iż rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde, zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Analizując powyższe zagadnienie w świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy, za nieprawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ pozostawał w zwłoce stosunkowo krótko, albowiem w istocie czas, który decydował o przewlekłości postępowania, to czas pomiędzy "otrzymaniem akt z organu II- ej instancji, a podjęciem pierwszych czynności dowodowych w sprawie". Jak wskazuje przy tym Sąd pierwszej instancji, owe czynności dowodowe to opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Działu Analiz Konserwatorskich i opinia prawna Biura Prawnego, które miały wyjaśnić wątpliwości co treści zapadłych w sprawie wyroków i sposobu dalszego działania. Nie zostało jednak wyjaśnione przez Sąd pierwszej instancji, dlaczego owe wątpliwości organu pozostawały usprawiedliwione i jak należy ocenić w świetle art. 153 P.p.s.a. wystąpienie organu o opinię prawną. Nie wyjaśniono także, dlaczego wątpliwości Stołecznego Konserwatora Zabytków formułowane we wnioskach o wydanie ww. opinii były uprawnione i czy odpowiedź na nie nie została wprost sformułowana w zapadłych uprzednio w sprawie wyrokach, a także czy działania organu nie stanowiły próby przeniesienia ustawowych uprawnień konserwatora zabytków na inne, nieuprawnione do tego podmioty, co w efekcie doprowadziłoby do niewykonania przez organ ustawowych obowiązków. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga i to, iż kwestia przewlekłości dotyczy etapu postępowania administracyjnego toczącego się po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wobec tego czynności organu winny być oceniane w kontekście ewentualnej zmiany stanu faktycznego sprawy, a w przypadku jej braku w kontekście realizacji wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Sądu. W konsekwencji Sąd rozpoznający niniejszą kasację uznał za skuteczną argumentację w niej przedstawioną kwestionującą potrzebę występowania przez organ w sprawie o wydanie ww. opinii, wskazując jednak na konieczność ponownego przeanalizowania tej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i ponownej analizy, czy stwierdzona przewlekłość nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Powyżej zaprezentowana ocena, którą Sąd pierwszej instancji pozostanie związany, ma o tyle istotne znaczenie, że może również wpłynąć na zakres czasowy obejmujący stwierdzoną przewlekłość w prowadzeniu przez organ postępowania, co w konsekwencji może przełożyć się na kwalifikację stwierdzonego naruszenia prawa jako rażącego. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia, a również wpływającą na długotrwałość prowadzonego postępowania, to konsekwencje prowadzenia korespondencji między innymi z Towarzystwem Opieki nad Zabytkami. Zauważyć trzeba, iż Stołeczny Konserwator Zabytków w swym piśmie z dnia 31 stycznia 2014 r. skierowanym do Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Oddział Warszawski pytając się, czy Towarzystwo to jest zainteresowane uczestniczeniem w postępowaniu na prawach strony nie wskazał jednocześnie podstawy prawnej swego działania. Następnie, kiedy Towarzystwo Opieki nad Zabytkami odpowiadając pozytywnie na pytanie organu, a więc występując w piśmie z dnia 19 lutego 2014 r. z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie, to organ zwrócił się do tegoż Towarzystwa o wyjaśnienie wątpliwości, co do podstaw udziału tegoż Towarzystwa w sprawie. Podejmowanie takich czynności organu powoduje, iż nie sposób odeprzeć zarzutu strony skarżącej, co do pozorności działań organu i to w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji do kwestii zasadności takich pism organu się nie odniósł. W tym stanie sprawy zasadnym okazał się być zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 – 3 P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu punktu II (drugiego) zaskarżonego wyroki i przekazaniu w tym zakresie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.