II OSK 211/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 581/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania czynności oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 581/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy nakazania wykonania czynności, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej M. S. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r.pr. H. D. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji i wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi; względnie o 2. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 581/16, jak też zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2016 r., znak: [...] i przekazanie sprawy do orzekania organowi na zasadzie art. 188 p.p.s.a., 3. zasądzenie kosztów postępowania, za obie instancje w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, zarzucono: 1. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez wydanie orzeczenia o oddaleniu skargi skarżącego, mimo, że uzasadnionym było jej uwzględnienie, a to wobec naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez: a) naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. prawo wodne (dalej: prawo wodne lub ustawa prawo wodne), polegające na przyjęciu, że przez użyte w tym przepisie pojęcia "szkoda" i "szkodliwy wpływ" należy rozumieć szkodę w ujęciu cywilistycznym, czyli powstały realnie uszczerbek majątkowy skarżącej związany z zmianą stanu wód przez uczestników, gdy w powołanym przepisie przez szkodę lub szkodliwy wpływ winno się też rozumieć taki sposób oddziaływania na nieruchomość skarżącej, który w przedmiotowo możliwych wypadkach może także zaistnieć w przyszłości i spowodować u skarżącej uszczerbek; b) naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. prawo wodne, poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do wydania wnioskowanych przez skarżącą nakazów, w szczególności brak szkody czy szkodliwego wpływu, kiedy taki szkodliwy wpływ istniał. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie orzeczenia o oddaleniu skargi skarżącej, mimo, że uzasadnionym było jej uwzględnienie, a to wobec naruszenia zasad postępowania administracyjnego przez stronę przeciwną - organ administracji, jak też naruszenie zasad orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, mających wpływ na wynik postępowania tego organu, a to: a) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia, a to ustalenia, że zasypanie rowu odpływowego może doprowadzić do spiętrzenia się wody w rowie zamkniętym (rurze), jej rozlania się ponad nieruchomością skarżącej na drodze gminnej, zalanie poprzez to nieruchomości skarżącej, b) naruszenie art. 77 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że okoliczności przedmiotowej sprawy nie wymagają wiadomości specjalnych podczas gdy organ był zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a brak tej wiedzy specjalistycznej doprowadził do niezauważenia okoliczności wskazanych "w pkt a zarzutów powyżej". c) naruszenie wynikającego z art. 133 § 1 i § 3 ustawy p.p.s.a. obowiązku uwzględniania wszystkich okoliczności sprawy przez Sąd Administracyjny, polegające na nieuwzględnieniu okoliczności związanych ze skutkami zablokowania spływu wody w zamkniętym rowie (rurze), skutków jej piętrzenia, rozlania się ponad nieruchomością skarżącej i możliwości jej zalania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżony wyrok narusza prawo i jest nieuzasadniony. Skarżąca kasacyjnie zarzuca istnienie przesłanki zmiany stanu wód na gruncie. Według skarżącej kasacyjnie, fakt zasypania rowu powoduje jego niedrożność i co najmniej ograniczenia w przepływie wód, co jak się zdaje wprost potwierdza sam Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że odpady zostały złożone do rowu w miejscu, gdzie z zamkniętej rury przechodzi on w rów otwarty. Należy rozważyć co ta okoliczność powoduje. Ograniczenie przepływu wody czy brak drożności następuje w miejscu, gdzie ta woda nie może wypłynąć i swobodnie się rozlać. W zamkniętej rurze jest to przecież niemożliwe. Zablokowana w swym przepływie woda gromadzi się w rurze (rowie zamkniętym), a jeśli jest jej wystarczająco dużo, to nie mieści się w takiej rurze i rozlewa się przed położonym najwyżej otworze wpływowym. Takie zjawisko należy nazwać według skarżącej kasacyjnie, piętrzeniem się wody. Do rozlania się wody dochodzi zatem nie przy dolnym otworze rury (wypływie z rury) lecz przy jego górnym otworze (wpływ wód do rury). Jak to wynika z ustaleń wskazanych w decyzjach organów administracji, zarówno nieruchomość skarżącej jak i nieruchomość składająca się z działki nr [...] są położone na stoku, równolegle do siebie. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że zablokowanie wylewania się wody z dolnego otworu rury (wylotu rowu zamkniętego) może doprowadzić do rozlewania się wody nie przy wylocie rury lecz, przy górnym otworze rury (przy wlocie wód do przepustu po drogą gminą). Z kolei górny otwór tej rury znajduje się przy drodze gminnej znajdującej się nad nieruchomością skarżącej. Zatem piętrząca się woda rozlewać się będzie wprost na nieruchomość skarżącej poprzez zwykły grawitacyjny jej spływ. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł tej naturalnej, zgodnej z zasadami fizyki, zależności. Mimo zgłaszania tej kwestii na rozprawie, Sąd I instancji nawet nie próbował jej rozważyć. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w świetle ustaleń Sądu I instancji, w szczególności wskazania, że złożenie w rowie odpadów doprowadza do niedrożności rowu i utrudnień w przepływie wody, nie może z kolei budzić wątpliwości, że działanie właścicieli działki nr [...] doprowadziło do zmian spływu czy odpływu wód, czy też do zmiany kierunku odpływu takich wód. Spełniona jest więc jedna z przesłanek wydania nakazu przywrócenia dotychczasowych stosunków wodnych, przewidziana w art. 29 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego. Państwo K., zasypali rów odpływowy odpadami, co spowodowało brak jego drożności, czyli zablokowali możliwość spływu wody. Okoliczność ta została wprost potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, przez zacytowanie ustaleń organów administracji. Została też potwierdzona pośrednio, poprzez wskazanie, ze przyczyną oddalenia skargi jest brak wykazania przesłanki szkody u skarżącej. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniając swoje stanowisko w kwestii dotyczącej "pojęcia szkody i szkodliwego wpływu w interpretacji art. 29 Prawa wodnego" wskazała, że zawężające pojmowanie pojęcia "szkodliwy wpływ" czy "szkody" jest niezgodne z treścią art. 29 prawa wodnego, na co wskazuje też orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W pierwszej kolejności skarżąca kasacyjnie wskazuje, że uprawnienie do wydania stosownego nakazu przez organ administracji wynika z treści art. 29 ust. 3 prawa wodnego. W powołanym przepisie jako przesłanka jego stosowania nie została wskazana szkoda na nieruchomości sąsiedniej. W tym przepisie nie zostało w ogóle wprowadzone pojęcie szkody. W przepisie tym mowa jest o szkodliwym wpływie na grunt sąsiedni, wywołanym zmianą stanu wody. Oczywiście taki wpływ musi być szkodliwy, czyli jak się zdaje, niekorzystny dla nieruchomości sąsiedniej. Jednak najważniejsze wydaje się tu słowo "wpływ". Przez "wpływ" rozumie się przy tym jakieś oddziaływanie na coś lub na kogoś. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie oddziaływanie to polega na ograniczeniu spływu wody. W warunkach codziennych takie oddziaływanie nie stwarza zagrożeń, nie wywołuje szkody. Jednak w przypadkach nadzwyczajnych, np. w przypadku nawalnych opadów lub nagłych roztopów śniegu, lodu, takie oddziaływanie może doprowadzić do uszczerbku majątkowego i wywołać szkodę. W razie zatamowania spływu wody w rurze (rowie zamkniętym) dojdzie do jej spiętrzenia w rowie przy drodze gminnej i rozlania się przy górnym końcu/początku rury. W ocenie skarżącej kasacyjnie, W przedstawionej sytuacji, pojęcie "szkodliwego wpływu" jest dużo szersze niż szkody rozumianej jako zaistniały uszczerbek majątkowy. Każde działanie w zakresie stosunków wodnych wywiera bowiem wpływ na otoczenie. Charakter i wielkość tego wpływu zależeć będzie od mogących wystąpić zdarzeń. Według skarżącej kasacyjnie, można przedstawić zbiór zdarzeń, przy którym występujące w niniejszej sprawie zablokowanie czy ograniczenie przepływu wody doprowadzi do szkodliwych następstw i do powstania szkody. Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że przez "szkodliwy wpływ" należy rozumieć działanie, które w przedmiotowo mogących zaistnieć zdarzeniach/sytuacjach, np. deszczach nawalnych, doprowadzi do szkodliwego dla skarżącej "działania" wody, do zalania jej nieruchomości i do uszkodzenia domu na niej posadowionego. Taki niekorzystny wpływ jest realny i może nastąpić w każdej chwili, tym bardziej, że podobne zdarzenie już miało miejsce w marcu 2005 roku, w czasie nagłych roztopów wiosennych kiedy to intensywny spływ wód wywołał liczne szkody na nieruchomości skarżącej. Skarżąca kasacyjnie uważa, że skoro ustawodawca, w art. 29 ust. 3 prawa wodnego, możliwość wydania nakazów wiąże ze szkodliwym wpływem, to należy w tym momencie badać, czy działanie polegające na zmianie przepływu wody może wywierać taki wpływ nie tylko w przeszłości ale także w przyszłości, należy badać, czy może spowodować szkodliwe zalanie wodą nieruchomości skarżącej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, prawo wodne, a także szerzej ustawodawstwo administracyjne (szczególnie w zakresie ochrony środowiska) nastawione jest nie tyle na represję, swoiste karanie za naruszenie prawa czy usuwanie skutków takich działań, lecz na tworzenie warunków prawidłowego (zrównoważonego) rozwoju. W ocenie skarżącej kasacyjnie, tak samo należy interpretować postanowienia art. 29 prawa wodnego. Przepis ten ma nie dopuścić do powstawania szkód, do powstawania szkodliwego wpływu. Naprawa skutków szkód, czy orzekanie po powstaniu szkody, ma tu wtórny charakter. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii braku wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych oraz braku opinii biegłego, skarżąca kasacyjnie wskazała, że doszło do naruszenia postanowień art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności kwestii wylania, rozlania się wód przy górnym końcu rury. Doszło też do naruszenia art. 77 k.p.a. Nie została bowiem rozpatrzona istotna okoliczność dla rozstrzygnięcia, a to możliwość rozlania się wody u górnego krańca rowu odwadniającego zamkniętego (rury), możliwość wywołania szkód u skarżącej takim rozlaniem się. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art.77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. polegające na stwierdzeniu, że okoliczności przedmiotowej sprawy nie wymagają wiadomości specjalnych podczas gdy organ był zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nie powołano żadnej z podstaw kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a. Sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (patrz: uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Z treści uzasadnienia przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów jednoznacznie wynika, że skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a. co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. O istotnym wpływie naruszenia przepisu na wynik sprawy mowa wówczas, gdy zachodzi duże prawdopodobieństwo, że w przypadku, gdyby nie doszło do jego naruszenia, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie różniłoby się od rozstrzygnięcia, które zostało wydane. Strona skarżąca powinna zatem wskazać na konkretne braki w postępowaniu dowodowym, które - pomimo pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego - nie pozwoliły organom na uzyskanie pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy, albo wykazać, że jego ocena jest dowolna, tj. brak w niej logiki, doświadczenia życiowego, podstawowej wiedzy dotyczącej badanych kwestii, reguł obowiązujących w zakresie czynności dokonywanych przez stronę, czy też że ocena ta została dokonana jedynie na części z ustalonych okoliczności itp. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie czyni zadość tym warunkom. W uzasadnieniu skargi brak jest merytorycznego rozwinięcia zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt 2 skargi kasacyjnej. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności kwestii wylania, rozlania się wód przy górnym końcu rury. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 77 k.p.a. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że nie została rozpatrzona istotna okoliczność dla rozstrzygnięcia, a to możliwość rozlania się wody u górnego krańca rowu odwadniającego zamkniętego (rury), możliwość wywołania szkód u skarżącej takim rozlaniem się. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wyjaśnił, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe w niezbędnym zakresie tj. dokonał w dniu 4 listopada 2015 r. oględzin terenu, którego wyniki szczegółowo przedstawił w uzasadnieniu decyzji. Podczas tej wizji terenowej właśnie, skarżąca wskazała na szkody potencjalne, a nie rzeczywiście występujące na jej nieruchomości. Szkód tych nie dostrzegli także pracownicy organu prowadzący oględziny. Wbrew temu co zarzucono w skardze kasacyjnej, w sprawie tej prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że organy zebrały wystarczający materiał dowodowy do prawidłowego zastosowania prawa materialnego nie naruszając przy tym art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 84 § 1 k.p.a. Sąd I instancji w wyroku oddalającym skargę M. S. w przekonujący sposób wyjaśnił i wykazał, że stwierdzone w toku kontroli zaskarżonego aktu naruszenia prawa z uwagi na ich charakter, rodzaj, skutki nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Sam brak odniesienia się Sądu I instancji do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Dopiero wykazanie, że były one na tyle istotne, że Sąd I instancji mógłby inaczej orzec w sprawie - gdyby się do nich odniósł - daje podstawę do uchylenia wyroku Sądu I instancji. Skoro w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji SKO w [...] z [...] lutego 206 r., znak [...]. W przypadku oddalenia skargi na decyzję organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji. Skoro z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie mógł zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji, naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten Sąd normy prawnej. W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut przedstawiony w pkt 2 skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Przeprowadzając merytoryczną kontrolę zarzutów kasacyjnych w zakresie przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę materiału dowodowego i wyników przeprowadzonego przez organy administracji postępowania wyjaśniającego dokonaną przez Sąd I instancji. W rezultacie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły doprowadzić do skutecznego podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 §1 i § 3 p.p.s.a. przez naruszenie wynikającego z powołanego wyżej przepisu obowiązku uwzględniania wszystkich okoliczności sprawy przez sąd administracyjny polegające na nieuwzględnieniu okoliczności związanych ze skutkami zablokowania spływu wody w zamkniętym rowie (rurze), skutków jej piętrzenia, rozlania się ponad nieruchomością skarżącej i możliwości jej zalania. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w pkt 1 skargi kasacyjnej wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że dla zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. ustawy Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej: p.w.) niezbędne jest łączne zaistnienie obydwu przesłanek - zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Przesłanką do wydania nakazów przywrócenia stanu poprzedniego, albo wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w przypadku zmiany stanu wody na gruncie, jest wystąpienie choćby minimalnej szkody już w dacie złożenie wniosku, najpóźniej do daty orzekania o powyższym przez organy administracji publicznej. Stan taki oznacza, że jeżeli doszło do zmiany stanu wody na gruncie, ale bez szkody dla gruntów sąsiednich, to późniejsza zmiana okoliczności oraz wystąpienie określonej szkody jest równoznaczne ze zmianą stanu faktycznego. W takim przypadku możliwe jest ponowne skuteczne złożenie wniosku zmierzającego do wydania nakazów z art. 29 ust. 3 p.w. w związku z art. 29 ust. 1 p.w. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w zaistniałym stanie faktycznym, przy oczywistym braku jednej z dwóch koniecznych przesłanek wynikających z art. 29 p.w., organ nie ma obowiązku prowadzić dowodu z opinii biegłego, skoro nie zmierza on do ustalenia istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy stanu faktycznego. Trafnie argumentuje Sąd I instancji, że skarżąca nie wskazała szkód na swoim gruncie, które byłyby skutkiem działania właścicieli nieruchomości sąsiedniej, zwracając uwagę jedynie na swoje obawy oraz szkody hipotetyczne, które ewentualnie mogą powstać w przyszłości. Z art. 29 ust. 3 p.w. wynika zatem, że wydanie decyzji zobowiązującej do przywrócenia stanu poprzedniego lub do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom może nastąpić gdy właściwy organ ustali, że właściciel gruntu poprzez wprowadzone przez siebie zmiany stanu wody na gruncie powoduje szkody na gruntach sąsiednich. Wobec tego celem takiego postępowania jest ustalenie, że po pierwsze właściciel gruntu dokonał zmian stanu wody na gruncie, a po drugie, że zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie np. powodują ich zalewanie czy też podtapianie. Mając zatem powyższe na uwadze organy a następnie Sąd I instancji słusznie uznali, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do nałożenia obowiązków z art. 29 ust. 3 p.w. na właścicieli nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] obręb J.. W braku przesłanek z art. 29 ust. 3 p.w. należało odmówić wydania decyzji nakładającej na właścicieli nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] obręb J. obowiązków wskazanych w tym przepisie, co organy uczyniły a Sąd I instancji uznał za prawidłowe i oddalił skargę. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przez organ art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2 oraz ust. 3 p.w. Autor skargi kasacyjnej przedstawił, jak w jego ocenie, powinien być rozumiany ww. przepis p.w., czyli jaka powinna być jego zdaniem, prawidłowa wykładnia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni art. 29 p.w. przedstawionej w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wyjaśnić, że ustawodawca w art. 29 p.w. przyjął założenie, że stan wody na gruncie powinien być utrzymywany przez właściciela gruntu przez nakazy i zakazy, które są do niego bezpośrednio skierowane. Za ich pomocą powstają stosunki prawne dwojakiego rodzaju: Po pierwsze, pomiędzy właścicielem gruntu, który podlega nakazom oraz zakazom oraz osobą chronioną tymi nakazami i zakazami (właściciel gruntu sąsiedniego), po drugie, pomiędzy właścicielem gruntu do którego kierowane są nakazy oraz zakazy i organem administracji, który zgodnie z art. 29 ust. 3 p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Podporządkowanie nakazowi lub zakazowi stanowi podstawową cechę administracyjnego charakteru stosunków administracyjnoprawnych regulowanych przepisami p.w. Naruszenie owych nakazów i zakazów powoduje odpowiedzialność administracyjną. Norma prawna określona w art. 29 p.w. wskazuje na wzory typowego, powtarzającego się i powszechnie akceptowanego postępowania właściciela gruntu. Opiera się ona na generalnym założeniu, mówiącym o zakazie wyrządzania szkód własnym działaniem na gruntach sąsiednich. Właściciel gruntu korzystając ze swoich uprawnień większą wagę powinien zatem przywiązywać do działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie sąsiednim, a zwłaszcza powinien kontrolować kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej oraz kierunek odpływu ze źródeł z punktu widzenia możliwości wyrządzenia szkody dla gruntów sąsiednich. Z brzmienia art. 29 ust. 3 p.w. wynika nakaz przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego "Wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 p.w. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów" (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1538/11, LEX nr 1367319). Wszystkie czynności właściciela gruntu powodujące zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim są tylko wtedy zabronione, jeżeli przynoszą szkodę właścicielowi gruntu sąsiedniego (zob. Z.K. Nowakowski, Wpływ gospodarki wodnej na własność ziemi, § 6. Odpływ wód, [w:] T. Dybowski, S.M. Grzybowski, Z.K. Nowakowski, Zagadnienia cywilistyczne prawa wodnego, Warszawa 1957, s. 257). Odpływy wód z punktu widzenia treści art. 29 ust. 3 p.w. mogą być oceniane jedynie ze względu na szkody, jakie powstają przez wprowadzenie sztucznych zmian w ukształtowaniu powierzchni gruntu, wpływającej na zatrzymanie, zahamowanie lub przyspieszenie odpływu, albo też na zmianę kierunku odpływu. Naruszenie zakazu wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 1, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego, w wyniku którego może zostać wydana decyzja nakazująca właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W orzecznictwie wyrażono także pogląd, według którego "1. Wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie przepisu art. 29 p.w. jest zatem uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 p.w. są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy" (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 7/14, LEX nr 1658623). Nie jest tak, że w sprawach prowadzonych na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 p.w. organy administracji publicznej winny oczekiwać na wystąpienie szkód albo prowadzić postępowanie dowodowe tylko na okoliczność prawdopodobieństwa ich wystąpienia. Prawidłowo zatem Sąd I instancji podzielił argumentację organu odwoławczego odnośnie braku przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy do dopuszczenia z urzędu dowodu z opinii biegłego. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Wyżej przedstawiony, ustalony przez organy stan faktyczny sprawy był wystarczający by wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Nie można było zarzucić dowolności w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Organy wykazały dlaczego odmówiono nakazania właścicielom nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] obręb J., przywrócenia poprzedniego stanu wód na gruncie poprzez odblokowanie i udrożnienie wylotu obudowanego cieku wodnego, przywrócenia do stanu poprzedniego kształtu i poziomu koryta cieku wodnego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Motywy te zostały należycie przedstawione w wydanych decyzjach. Wobec tego Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżone decyzje odmawiające zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. wobec właścicieli nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] obręb J. w niniejszej sprawie były prawidłowe i na tej podstawie zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Wobec powyższego uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne zaś wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.