II OSK 469/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 575/16 w sprawie ze skargi [...] w N. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz [...] w N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 575/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi [...] w N. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1340 ze zm.), art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) w zw. z § 207 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 104 § 1, § 2 i art. 107 § 1, § 3 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), nakazał [...] sp.k. z siedzibą w K. w budynku hotelu położonego przy ul. [...] w K., w terminie do 31 grudnia 2016 r., (1) dostosowanie długości dojścia ewakuacyjnego w budynku do wymogów określonych w aktualnie obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych, (2) wyposażenie klatki schodowej w przedmiotowym budynku w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] sp.j. w N. (KRS nr [...]), zwana dalej "spółką jawną", zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów. Na skutek wniesionego przez ww. spółkę jawną odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2016 r., na podstawie art. 28 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, Małopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ ten stwierdził, że odwołujące się spółce jawnej nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu. Organ posiadał wiedzę, że spółka jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy decyzja pierwszoinstancyjna. W ocenie organu odwoławczego, zarzuty odwołania wskazują na interes faktyczny spółki. Organ podkreślił, że interes prawny musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Stroną postępowania w sprawie jest najemca budynku, w którym prowadzony jest hotel, albowiem to jego dotyczy niniejsze postępowanie. Skargę na powyższą decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze wniosła ww. spółka jawna, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie szeregu przepisów, tj.: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego; art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz art. 140 Kodeksu cywilnego; art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 8 k.p.a.; art. 26 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej; art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż skarżąca spółka jawna jest właścicielem przedmiotowego budynku, zaś podmiot na który nałożono określone obowiązki jest jego najemcą, na podstawie umowy najmu zawartej w dniu 10 czerwca 2014 r. Treść umowy najmu – zapisy zawarte w § 2 ust. 1, § 3 ust. 1, § 3 ust. 2 i ust. 3 oraz ust. 6 – uzasadniają zastosowanie w sprawie art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, nie zaś art. 4 ust. 1 tej ustawy, nakładającego obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej na właściciela obiektu. Jednakże, zdaniem Sądu, nawet jeśli nakaz wykonania w budynku obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej nałożony został na najemcę nieruchomości, to dotyczy bezpośrednio tej nieruchomości i wpływa na treść przysługującego stronie prawa własności do tej nieruchomości. A zatem, w ocenie Sądu, skarżącej spółce jako właścicielowi budynku przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym przed organami Państwowej Straży Pożarnej. Właściciel budynku, w którym istnieje obowiązek wykonania czynności, w tym robót budowlanych w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jest stroną postępowania, nawet jeśli budynek jest przedmiotem umowy najmu, a najemca doprowadził do powstania stanu niezgodnego z prawem w zakresie ochrony przeciwpożarowej, wbrew postanowieniom umowy najmu. Mając na uwadze powyższe Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wyda decyzję merytoryczną, z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego powyżej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ odwoławczy, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1/ art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż określenie jako strony postępowania podmiotów określonych w przytoczonym przepisie dopuszcza jednocześnie legitymację właściciela budynku do występowania jako strona w sprawie; 2/ art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że stroną postępowania prowadzonego przez organy Państwowej Straży Pożarnej w niniejszej sprawie jest właściciel budynku; 3/ art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację prowadzącą do uznania, iż właściciel budynku posiada interes prawny i jest stroną postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie przez organy Państwowej Straży Pożarnej; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do argumentów podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka jawna wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej podkreślić należy, iż przywołane w petitum wniesionego środka odwoławczego zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego i procesowego okazały się całkowicie nieusprawiedliwione. Przede wszystkim na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 127 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie czyli podmiotowi spełniającemu warunki określone w art. 28 k.p.a. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, publ. LEX nr 47855). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2000, s. 238). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (wyrok NSA z 27.09.1999r. sygn. akt IV SA 1285/98, publ. LEX nr 47898). Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ustalenie przede wszystkim, czy odwołanie jest dopuszczalne, w tym czy zostało wniesione przez podmiot uprawniony – w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej – do skorzystania z tego środka zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie takie czynności w fazie wstępnej postępowania odwoławczego zostały podjęte przez organ właściwy instancyjnie, jednakże ocena dokonana przez ten organ w omawianym zakresie nie zasługuje na akceptację, co skutecznie wykazał Sąd pierwszej instancji. Dlatego też zaskarżone rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zasadnie zostało uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tym samym zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Niewątpliwie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściciel budynku, w którym zobowiązano najemcę do wykonania określonych czynności w zakresie ochrony przeciwpożarowej jest stroną postępowania administracyjnego w którym podjęto przedmiotowe rozstrzygnięcie. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, ustalanie istnienia interesu prawnego lub obowiązku w oparciu o art. 28 k.p.a., uprawniających do przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, nie ogranicza się do treści art. 3 (wskazanego w motywach skargi kasacyjnej) oraz art. 4 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 2002 r. o ochronie przeciwpożarowej, bowiem przepisy przywołanej ustawy w tym zakresie nie stanowią lex specialis względem art. 28 k.p.a., ponieważ wskazują podmioty, na których ciążą obowiązki oraz podmioty odpowiedzialne za realizację tych obowiązków. Przepisy te nie zawężają zatem kręgu stron postępowania administracyjnego, dlatego w okolicznościach tej sprawy stroną postępowania może być każdy, o ile wykaże istnienie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie. W tym zakresie w skardze kasacyjnej choć prawidłowo wskazano na istotę interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., jednak wyprowadzono z tej istoty błędne wnioski. Na podstawie wskazanych przepisów prawa nie można bowiem odmówić przymiotu strony właścicielowi budynku jeżeli swój interes prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego wywodzi z przepisów prawa cywilnego. W ogólności art. 28 k.p.a. nie zawęża badania interesu prawnego lub obowiązku do przepisów prawa administracyjnego. W tym miejscu wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie kwestionowano możliwości powiązania treści normy prawnej wynikającej z art. 28 k.p.a. z przepisami prawa cywilnego, w tym dotyczących prawa własności (art. 140 k.c.), celem wykazania istnienia interesu prawnego lub obowiązku uzasadniającego przyznanie danemu podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 28 k.p.a. interes prawny powinien być oparty na normie prawa materialnego, z której wynikają dla jednostki określone uprawnienia lub obowiązki, przy czym nie musi to być wyłącznie przepis prawa publicznego, lecz także przepis prawa cywilnego lub innych gałęzi prawa (por. uchwała NSA z 11.10.1999 r. OPS 11/99, ONSA 2000, Nr 1, poz. 6; uchwała NSA z 28.05.2001 r. OPS 1/01, ONSA 2001, Nr 4, poz. 146; wyroki NSA z 11.04.2018 r. II OSK 1007/17; wyrok NSA z 5.01.2018 r. I OSK 607/16). Poza tym przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej wiążą istnienie określonych obowiązków właśnie z kwestiami własnościowymi, stanowiąc jakie obowiązki ciążą na właścicielu. Wskazywana okoliczność, że podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie obowiązku w niniejszej sprawie jest najemca budynku nie powoduje, że wprost w takiej sytuacji właściciel nieruchomości traci przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Niezależnie bowiem od treści art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej w dalszym ciągu na właścicielu nieruchomości ciążą określone prawa i obowiązki wynikające z przysługującego prawa własności (art. 140 k.c.), a także związane z zapewnieniem ochrony przeciwpożarowej budynku (art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Artykuł 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej zaś tylko w zakresie odpowiedzialności za wykonanie tych obowiązków przenosi je np. na najemcę ze względów praktycznych, o czym mowa będzie poniżej. Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że w okolicznościach tej sprawy, w wyniku wykonania określonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej przez najemcę, dojdzie do władczej ingerencji przez organ administracyjny w prawo własności, o jakim mowa w art. 140 k.c., a źródłem tej ingerencji jest obowiązek nałożony decyzją administracyjną, co również może mieć znaczenia dla prawidłowości wykonywania umowy najmu. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że skoro konkretne postępowanie administracyjne dotyczy wskazywanej ingerencji w prawo własności, to stroną takiego postępowania powinien być również właściciel nieruchomości. Ponadto właściciel nieruchomości, jako strona stosunku cywilnoprawnego powiązana z podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie obowiązku, może mieć wpływ (przysłużyć się) na dokładne wyjaśnienie sprawy, co dodatkowo uzasadnia jej czynny udział w postępowaniu administracyjnym - patrz podobnie wyrok NSA z 28.11.2018 r. sygn. akt II OSK 2930/16, publikowany w CBOSA. Poza tym należy mieć na względzie, że celem ustawowym art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie było ograniczenie interesu prawnego właściciela nieruchomości, lecz – w przypadku działania wielu podmiotów gospodarczych (spółek) na terenie jednego obiektu (najczęściej dużego kombinatu, dotychczas państwowego) i bardzo skomplikowanymi zależnościami formalnoprawnymi między tymi podmiotami – doprecyzowanie, który z podmiotów ponosi odpowiedzialność za wykonanie obowiązków. Przepis ten ma zatem na celu wskazanie adresata, na którym ciąży odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Przepisy prawa sprzed nowelizacji ww. ustawy w 2005 r. określały łącznie obowiązki właścicieli, zarządców i użytkowników obiektów w zakresie ochrony przeciwpożarowej i nie wskazywały sposobu przejmowania przez poszczególne podmioty przypadających na nie części tych obowiązków. Taki stan prawny powodował zaś utrudnienie w egzekwowaniu wymagań przeciwpożarowych (patrz: projekt ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o ochronie przeciwpożarowej, Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 3697). Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz art. 28 k.p.a. (zarzut 1, 2 i 3 naruszenia prawa materialnego) pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Tym samym także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać jako niezasadny. Wskazania wymaga, że sąd administracyjny powołany jest do oceny legalności decyzji administracyjnej, zaś zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja, zasadniczo podtrzymująca stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, nawet jeżeli Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do jej argumentacji. Poza tym naruszenie to powinno mieć wpływ na wynik postępowania, a w okolicznościach wyżej wskazanych o takim wpływie nie ma mowy. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada prawu, albowiem zawiera wszystkie niezbędne elementy jakie przewiduje norma art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśniając do tego w sposób właściwy przesłanki zastosowania w tej sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dlatego też wniesiona skarga kasacyjna jako zawierająca nieusprawiedliwione zarzuty nie zasługiwała na uwzględnienie. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie 204 pkt 2 p.p.s.a.