II OSK 1007/17

Dnia 11 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 431/16 w sprawie ze skargi P. [...] [...] [...] w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 25 listopada 2016 r., sygn. II SA/Rz 431/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. [...] w R. (dalej: P. [...] w R.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej P. [...] w R. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej H. K. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez adw. A. G., I. Zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz art. 4 ust. 1 pkt. 2, art. 6 ust. 1, ust. 2, art. 7 ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie - polegające na przyjęciu przez WSA w Rzeszowie tych przepisów jako podstawy do uznania, że P. [...] w R. władający obwodem rybackim na podstawie umowy użytkowania obwodu rybackiego nr [...] zawartej w dniu 1 kwietnia 2005 r. w [...] pomiędzy Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], ul. [...], działającym w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa na podstawie upoważnienia ustawowego określonego w art. 13 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001r Prawo wodne (Dz. U. nr 115 poz. 1229, ze zm., dalej: "Właścicielem") w osobie mgr inż. [...] a P. [...], [...] w R. z siedzibą w R., ul. [...] wpisanym do KRS Sądu Rejonowego w [...] pod numerem [...] posiadającym NIP nr [...], REGON nr [...] reprezentowanym przez: 1. Prezesa - [...] 2. Skarbnika - [...] zwanym dalej "Użytkownikiem", posiada interes prawny w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas kiedy przepisy te regulują oddanie publicznych śródlądowych wód powierzchniowych płynących do rybackiego korzystania w drodze oddania w użytkowanie obwodu rybackiego ustanowionego na podstawie ustawy o rybactwie śródlądowym. 2. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: "art. 106 § 5 Pp" są w związku z art. 28 art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. - poprzez nierozpoznanie istniejącego konkretnego stanu faktycznego w sprawie, albowiem WSA w Rzeszowie uchylając decyzję SKO w [...] przyjął interes faktyczny skarżącego, pomijając że z okoliczności podnoszonych przez skarżącego wynika, że nie posiada on interesu prawnego, co potwierdza istniejący konkretny stan faktyczny, z którym nie związana jest określona norma prawa materialnego przyznająca to uprawnienie. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istota niniejszej skargi sprowadza się do kwestii zagadnienia czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu, w którym nie brał wcześniej udziału w I instancji prowadzonym z wniosku uczestnika – H. K., o ustalenie warunków zabudowy, w trybie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla inwestycji mającej polegać na budowie obiektu infrastruktury technicznej do produkcji energii elektrycznej pn. "Budowa małej elektrowni wodnej «[...]» na lewym brzegu rzeki W. w miejscowości B. i R., gmina P.". Według skarżącego kasacyjnie, w świetle istniejących okoliczności faktycznych i prawnych tej sprawy podnoszonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie, nie wynika wykazanie zaistnienia interesu prawnego P. [...] w R. w zakresie postępowania o wydanie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy ani też podstawy prawnej zaistnienia takiego interesu na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie interes prawny odnosi się do art. 128 ust. 1 pkt 7 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne dotyczącego możliwości żądania przez P. [...] w R. jako uprawnionego do rybactwa ochrony jego interesów w przypadku ich naruszenia, nie implikuje natomiast powstania interesu prawnego, który byłby podstawą do uznania P. [...] w R. jako strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji. Posiłkowo wynika to również z art. 127 ust. 7 pkt 6, który zawiera odrębne uregulowanie odnoszące się do wskazania uprawnionego do rybactwa jako strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w żadnym stopniu nie odniósł się do postanowień § 7, powołanej w pkt. II. 1 skargi kasacyjnej, umowy użytkownika obwodu rybackiego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, analizując czy P. [...] jest stroną w niniejszym postępowaniu nie można pomijać istoty tego postępowania i samego charakteru decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. [...] w R. w piśmie z 10 marca 2017 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. [...] w P. reprezentowany przez r. pr. W. M. w piśmie (bez wskazania daty), które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w dniu 17 marca 207 r. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, a w wypadku nadania biegu, o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego na rzecz uczestnika. W piśmie procesowym (bez wskazania daty), które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 29 marca 2017 r. C. [...] w P. reprezentowany przez r. pr. W. M. wniósł o uwzględnienie oceny oraz konkluzji sformułowanej w odpowiedzi na skargę kasacyjną z 10 marca 2017 r. wniesionej przez "P.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne, bez wskazania przepisów ustawy p.p.s.a., które je regulują. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 2 skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił zastosowanego skrótu "Pp". Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest przedstawienie nie tylko konkretnych przepisów postępowania naruszonych przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, ale także wyjaśnienie na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja przepisów postępowania. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut. Gdyby jednak przyjąć, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli art. 106 § 5 p.p.s.a. to zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd I instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest uzasadnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. Sąd I instancji miał podstawy, aby uznać, że organ odwoławczy nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego i niewłaściwie uzasadnił decyzję z [...] lutego 2016 r., znak [...]. O naruszeniu przez organ norm zawartym w przepisach art. 7, art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. można mówić w szczególności wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustala on faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego. Skuteczny zarzut naruszenia interesu prawnego wymaga w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przywołania obok art. 28 k.p.a. także konkretnego przepisu prawa materialnego, w którym znajdowałby oparcie kwestionowany przez skarżących kasacyjnie interes prawny. Co prawda interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego, tym niemniej taką normę materialną zawsze należy przywołać rozstrzygając kwestię istnienia interesu prawnego. Nadto, zarzut błędnej wykładni art. 28 k.p.a. powinien wskazywać, jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu w związku z normą materialną, na której strona skarżąca kasacyjnie opiera swój pogląd. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji na str. 6 słusznie zwrócił uwagę, że kwestie dotyczące interesu prawnego, organ odwoławczy skwitował jedynie, że w ocenie Kolegium skarżący nie wykazał interesu prawnego. Zgodzić należy się również z Sądem I instancji, który stwierdził, że powyższą kwestię należałoby ustalić na podstawie przepisów prawa materialnego regulujących status użytkownika obwodu rybackiego, jego praw i obowiązków wynikających z obowiązujących norm prawnych. Argumentacja Sądu I instancji zasługuje na aprobatę. Skoro O. P. [...] w R. jest użytkownikiem obwodu rybackiego na odcinku rzeki, na której planuje się przedmiotową inwestycję, to także jest podmiotem uprawnionym do rybactwa w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 652 ze zm., dalej: ustawa o rybactwie śródlądowym). Sąd I instancji wyjaśnił dodatkowo, że podmiot uprawniony do rybactwa przykładowo: potwierdza posiadanie zezwolenia na amatorski połów ryb określając i ustalając podstawowe warunki uprawiania amatorskiego połowu ryb (art. 7 ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym), zarybia wody (art. 4b ustawy o rybactwie śródlądowym), prowadzi racjonalną gospodarkę rybacką polegającą na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa (art. 6 ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym). Ma rację Sąd I instancji, podnosząc, że zakres uprawnień i obowiązków podmiotu będącego użytkownikiem obwodu rybackiego i uprawnionym do rybactwa nie wynika więc jedynie z umowy, ale ma swoje źródło w prawie publicznym, a organy administracji wykonują w tym zakresie uprawnienia administracyjne i z zakresu prawa własności przy udziale podmiotów administrujących. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że został on błędnie sformułowany. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd I instancji nie stosuje bowiem przepisów prawa materialnego, lecz kontroluje ich stosowanie przez organ administracji. Niepowołany w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jako podstawa sformułowania zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który jest przepisem procedury sądowoadministracyjnej. Biorąc więc pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami p.p.s.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który zasadnie argumentuje, że analizując przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu nie powinno w tym kontekście umknąć uwadze organów, że zakres planowanej inwestycji obejmuje m. in. budowę kanału odkrytego doprowadzającego wodę do elektrowni oraz kanału odprowadzającego wodę po spracowaniu do rzeki, budowę przepławki dla ryb obejściowej – ryglowej z lewej strony elektrowni czy budowę ubezpieczeń brzegów koryta rzeki przed jazem od wody górnej i dolnej po obu stronach rzeki, budowę progu (jazu) żelbetowego na rzece W. o wysokości nad dnem 0,5 m jako trzyprzęsłowego jazu z zamknięciami powłokowymi w świetle jazu. Prawidłowo zatem uznał Sąd I instancji, że w świetle powyższego absolutnie nie można było apriori wykluczyć interesu prawnego skarżącego, jeśli jest on użytkownikiem obwodu rybackiego. Wobec treści art. 13 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej: p.w.), brzmienia definicji ustawowej z art. 1 ust. 2 ustawy z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym oraz zapisów art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 tej ustawy i wcześniej wymienionych przepisów nie można z góry wykluczać, że planowana inwestycja nie będzie w żaden sposób oddziaływać na prawa i obowiązki skarżącego. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że kwestie powyższe znalazły się w ogóle poza zakresem rozważań Kolegium w zaskarżonej decyzji, a przecież nie zostało zakwestionowane, że skarżący jest użytkownikiem obwodu rybackiego obejmującego odcinek rzeki, na którym planowana jest inwestycja. W słuszniej ocenie Sądu I instancji charakter inwestycji i jej przedmiot nie wykluczają zaś możliwości naruszenia uprawnień i obowiązków wynikających z oddania do rybackiego korzystania z wód rzeki. Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.