II SA/Gl 281/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2016 r. sprawy ze skargi J. B. i M. B. na uchwałę Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 13 czerwca 2000 r. nr XXVIII/369/2000 w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg gminnych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Zaskarżoną uchwałą z dnia 13 czerwca 2000 r., nr XXVIII/369/2000, podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu Mikołowskiego, Rada Miejska Mikołowa zaliczyła do kategorii publicznych dróg gminnych, drogi i ulice wymienione w wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Kolejną zaskarżoną uchwałą z dnia 25 października 2000 r., nr 299/123/00, Zarząd Miasta Mikołowa, działając na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 ust. 3 u.d.p. oraz w związku z powyższą uchwałą Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 13 czerwca 2000 r., ustalił przebieg publicznych dróg gminnych, określony w załączniku do uchwały. Pismem nadanym w Urzędzie Pocztowym w dniu 6 stycznia 2016 r. obecnie skarżący J. B. oraz M. B. wezwali Radę Miejską Mikołowa, w trybie art. 101 u.s.g., do usunięcia naruszenia prawa przedmiotowymi uchwałami. Wskazali, że przebieg dróg publicznych ustalony uchwałą z dnia 13 czerwca 2000 r. i podjętą w jej następstwie przez Zarząd Miasta Mikołowa uchwałą z dnia 25 października 2000 r., został ustalony częściowo przez stanowiącą ich własność nieruchomość – działkę nr [...]. Podnieśli, że w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa działka została zaklasyfikowana jako łąki trwałe, grunty orne i że jest ona integralną częścią gospodarstwa, służącą jako droga przejazdu dla maszyn rolniczych oraz przepędzaniu bydła. Żadna część działki nr [...] nigdy nie została wydzielona, a skarżący nigdy nie zostali pozbawieni własności tej nieruchomości. Skarżący podkreślali, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, ponieważ zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Zatem konieczną przesłanką skutecznego podjęcia przez Radę Miejską uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych było legitymowanie się przez gminę prawem własności gruntów, przez które droga ta przebiega. W związku z powyższym uchwała, która zalicza do dróg gminnych działkę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 u.d.p. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i nie uwzględnił zawartych w nim żądań, w związku z powyższym skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wskazane na wstępie obydwie uchwały. W skardze podniesiono, że za drogę gminną uznano m. in. ulicę Małą, Żurawią i część ul. Wolności. Przebieg wskazanych dróg ustalono częściowo na działce nr [...], stanowiącej współwłasność skarżących. Przywołując argumenty podniesione uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ponownie zaakcentowano, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez Radę Miejską Mikołowa uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, przez które droga ta przebiega. Tymczasem działka nr [...] została zakupiona przez skarżących wraz z całym gospodarstwem rolnym od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w dniu [...] r. i nigdy nie została zakupiona przez Miasto Mikołów. Wskazano, że uchwały które zaliczają do dróg gminnych działkę, która nie jest własnością gminy, oraz ustalają przebieg drogi gminnej przez taką działkę naruszają w istotny sposób przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1-3 tej ustawy. Na koniec podniesiono, że przedmiotowa działka nie stanowi drogi dojazdowej do jakiejkolwiek działki prywatnej czy publicznej. Rozdziela ona natomiast działki będące własnością skarżących, stanowiące integralną całość gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a gdyby Sąd nie przychylił się do tego wniosku – o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi było uprzednie wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazane przez skarżących interesu prawnego. W świetle art. 11a u.s.g. organami gminy są rada gminy oraz wójt, burmistrz i prezydent, w przypadku Gminy Mikołów jest to Burmistrz Mikołowa i to właśnie do tego organu winno zostać skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skarżący wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowali do Rady Miejskiej Mikołowa. Następnie organ podniósł, że skarżący pomimo tego, że to na nich spoczywał taki obowiązek, nie wykazali w jaki sposób zaskarżone uchwały naruszają ich prawem chroniony interes prawny lub uprawnienia. W ocenie organu, naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, natomiast w przypadku skarżących taka sytuacja nie miała miejsca. Organ podniósł także, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu 31 sierpnia 2004 r. określono przebieg dróg i droga o symbolu K10L1/2 została zaplanowana na działce o nr ewidencyjnym [...], będącej własnością skarżących. Na działce tej była już urządzona droga, więc zapisy planu pokrywały się z rzeczywistym użytkowaniem działki i nie powodowały zmian bądź ograniczeń w uprawnieniach właściciela do dotychczasowego korzystania z nieruchomości. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 7 kwietnia 2016 r. skargi zostały rozdzielone i zarejestrowane pod odrębnymi sygnaturami. Skarga na uchwałę Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 13 czerwca 2000 r., nr XXVIII/369/2000, została zarejestrowana pod niniejszą sygnaturą, natomiast skarga na uchwałę Zarządu Miasta Mikołowa z dnia 25 października 2000 r., nr 299/123/00, została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gl 282/16. W piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżących podtrzymała ich osobistą skargę, przedstawiła dodatkowe argumenty na jej poparcie oraz ustosunkowała się do treści odpowiedzi na skargę. Dołączyła też dokumenty mające zobrazować faktyczny przebieg spornej drogi. Z kolei pełnomocnik organu wykonując zarządzenie Sądu, przy piśmie procesowym z dnia 17 sierpnia 2016 r. przedstawił załącznik graficzny do uchwały Zarządu Miasta Mikołowa z dnia 25 października 2000 r. oraz książki drogi dla dróg gminnych oznaczonych jako ulica Żurawia i Mała. Na rozprawie w dniu 12 września 2016 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu albowiem zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kwestią legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121), podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Analiza zgromadzonych w niniejszej sprawie dokumentów doprowadziła do wniosku, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących. W szczególności przypomnieć przyjdzie, że skarżący dopatrywali się naruszenia swojego interesu prawnego w nieuprawnionej ingerencji dokonanej zaskarżoną uchwałą w ich prawo własności. Konsekwentnie bowiem kwestionowali zaliczenie do kategorii dróg gminnych drogi, której przebieg ustalono częściowo po działce nr [...]. Skarżący wskazywali przy tym, iż ten sporny fragment drogi został oznaczony na mapach miasta jako ul. Wolności. Takie oznaczenie znajduje swoje potwierdzenie zarówno w dołączonej przez pełnomocnika skarżących mapie opatrzonej klauzulą Starosty Mikołowskiego (załącznik do pisma z dnia 25 lipca 2016 r.), jak i w złożonych w dniu 27 lipca 2016 r. przez pełnomocnika organu mapie i wypisie z rejestru gruntów według stanu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały. Tymczasem zaskarżona uchwała w ogóle nie dotyczy ulicy Wolności. Ulica o takiej nazwie nie została wymieniona w załączniku do uchwały. Z kolei sąsiednie ulice Żurawia i Mała, jak wynika z opisanych wyżej map, nie ingerowały w działkę skarżących. Przypomnieć też wypadnie, że zaskarżona uchwała jest uchwałą podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Tego rodzaju akt jest aktem o charakterze ogólnym, rozstrzygającym o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych jedynie te drogi, które zostały w nim wskazane. Akt ten nie przesądza natomiast o konkretnym przebiegu drogi. Ustalenie przebiegu drogi zaliczonej do kategorii dróg gminnych następuje kolejnym aktem, którym w ówczesnym stanie prawnym była uchwała zarządu gminy. Mając powyższe na uwadze, a w szczególności fakt, że zaskarżona uchwała nie ingeruje w prawa skarżących, a tym samym nie narusza ich interesu prawnego, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego przez skarżących wpisu sądowego orzeczono po myśli art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.