I OSK 1679/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 917/16 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 15 marca 2017 r., II SA/Bd 917/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu prawa jazdy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 12 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r. poz. 627), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że nie doszło do naruszenia przez organy administracji prawa materialnego uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i tym samym wobec skarżącego M. M. należało zastosować powyższe przepisy w brzmieniu po nowelizacji cyt. przepisu, w sytuacji gdy do zdarzenia prawnego uzasadniającego zatrzymanie prawa jazdy doszło w trakcie obowiązujących przepisów sprzed nowelizacji, zatem należało zastosować te przepisy, które obowiązywały w czasie faktycznego zatrzymania prawa jazdy, a nie orzekania, zwłaszcza że dla skarżącego brzmienie przepisu sprzed nowelizacji było względniejsze, po wtóre Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni cytowanego przepisu w brzmieniu po nowelizacji, bezzasadnie przyjął tak jak i organy wyłącznie językowe zasady interpretacji cytowanego przepisu, w sytuacji gdy na kanwie niniejszej sprawy należało dokonać przede wszystkim wykładni systemowej i odnieść się do całego systemu prawa, zwłaszcza norm konstytucyjnych i gwarancyjnych, które nie pozwalają sądom administracyjnym i organom administracji na dokonywanie wykładni zapadłego w sprawie prawomocnego wyroku karnego w ten sposób, aby zwiększyć dolegliwość w stosunku do skazanego, tym samym naruszono normę ogólną k.p.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i tym samym niesłuszne zaaprobowanie przez Sąd I instancji decyzji odmowej, która nakazuje wprost organom i sądom administracyjnym uwzględniać słuszny interes obywatela, który w przypadku skarżącego M. M. sprowadza się do ubiegania o zwrot zatrzymanego dokumentu, który potwierdza posiadanie uprawnień, których skarżący nie utracił; b) art. 102 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez uznanie, że organ I i II instancji podjął słuszne decyzje w sprawie M. M. w sytuacji, gdy jak wynika z wykładni językowej cyt. przepisu starosta ma obowiązek zwrócić zatrzymane prawo jazdy jeśli ustały przyczyny dla których dokument został zatrzymany, a w sytuacji skarżącego nie istniały nigdy przyczyny do zatrzymania kat. C i C plus E wobec M. M., zatem Sąd I instancji winien uznać, że obowiązkiem organów było wydanie zatrzymanego prawa jazdy skarżącemu, który po orzeczeniu zakazu na kat. B nie ubiegał się o wydanie prawa jazdy w ogóle, ale jedynie o zwrot zatrzymanego dokumentu, co miało wpływ na treść orzeczenia; c) art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. przez Sąd I instancji poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji obarczonej istotnym, mającym wpływ na treść orzeczenia naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, tj. art. 6, 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji polegającym na zaniechaniu przez organ I instancji wydania skarżącemu dokumentu potwierdzającego jego uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C i C + E, których to uprawnień skarżący nigdy nie utracił, a organ zobowiązany jest do wydania dokumentu potwierdzającego uprawnienie strony do kierowania pojazdami określonych kategorii, co miało wpływ na treść orzeczenia; d) art. 10 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.) poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów, sprzeczną z całym system prawa polskiego i Konstytucją RP, tj. art. 7 w związku z art. 8 Konstytucji RP, z którego wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio, poprzez odmowę wydania skarżącemu dokumentu (wtórnika) potwierdzającego jego uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C i C + E w sytuacji gdy na mocy prawomocnego wyroku sądu karnego orzeczono jedynie środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B na okres 3 lat, a zwłaszcza wydając decyzje sprzeczne z prawomocnym wyrokiem skazującym, przy jednoczesnym zaniechaniu stosowania Konstytucji wprost, w sytuacji gdy zastosowane przepisy ustawy o kierujących pojazdami pozostają w kolizji z Konstytucją i nakazują organom działanie w granicach prawa i zgodnie z przepisami, w sytuacji gdy z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. decyzję I instancji należało uchylić; e) art. 182 § 2 k.k.w. w. z art. 6 k.p.a. z art. 103 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 104 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez jego błędną wykładnię i tym samym uznanie w zaskarżonym wyroku, że organy słusznie odmówiły wydania dokumentu prawa jazdy obejmującego kategorie, co do których nie orzeczono środka karnego wskazanego w art. 42 k.k., w sytuacji gdy właściwa interpretacja zacytowanych przepisów prowadzi wprost do przeciwnych wniosków i wręcz nakazuje wydanie dokumentu potwierdzającego uprawnienia, które nie zostały utracone przez skarżącego w wyniku prawomocnego wyroku sądu powszechnego, co miało wpływ na treść orzeczenia w niniejszej sprawie, zatem z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd I instancji zaskarżoną decyzję powinien uchylić; f) art. 10 Konstytucji RP poprzez niesłuszne uznanie, że organy administracji miały słuszność na kanwie niniejszej sprawy wydając decyzję odmowną, w sytuacji gdy działanie organów zarówno I jak i II instancji było sprzeczne z treścią rozstrzygnięcia sądu powszechnego, w sytuacji gdy organy są zobowiązane do wykonywania i uznawania ważności orzeczeń sądowych, tym samym organy administracyjne nie są władne do wydawania decyzji prawotwórczych, co de facto miało miejsce w niniejszej sprawie; 2. przepisów prawa procesowego poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c , tj. art. 7 k.p.a. poprzez niesłuszne, sprzeczne z interesem obywatela zaaprobowanie w zaskarżonym wyroku decyzji organów obu instancji o odmowie wydania zatrzymanego dokumentu w zakresie w jakim potwierdza ten dokument uprawnienia, których Skarżący nigdy nie utracił w wykonaniu orzeczenia sądu powszechnego, to jest wyroku Sądu Rejonowego w [...], Wydziału [...], jednocześnie bezprawne rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej skarżącego wychodzące poza zakaz prowadzenia pojazdów ustanowiony prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego, a także poprzez wydanie decyzji wbrew słusznemu interesowi skarżącego, gdyż pomimo posiadania przez niego uprawnień do prowadzenia pojazdów kategorii C+E, które nie zostały objęte prawomocnym wyrokiem skazującym, Sąd I instancji zezwala aby organy uniemożliwiały skarżącemu w dalszym ciągu korzystanie z uprawnień poprzez odmowę wydania dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami określonych kategorii, których nigdy skarżący nie utracił, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych. Zauważyć w związku z tym na wstępie należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie do końca odpowiada powyższym wymaganiom, wobec czego nie jest możliwe precyzyjne odniesienie się do wszystkich zarzutów w niej powołanych. Dla przykładu nie jest wystarczające powoływanie szeregu przepisów w związku ze sobą (jak np. w pkt 1e) i postawienie tezy, że nakazują one "wydanie dokumentu potwierdzającego uprawnienia, które nie zostały utracone przez skarżącego w wyniku prawomocnego wyroku sądu powszechnego". Dlatego też odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej siłą rzeczy musi mieć bardziej ogólny charakter. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 341) – dalej: u.k.p. – prawo jazdy nie może zostać wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Przepis ust. 1 pkt 2 u.k.p. stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (zob. art. 12 ust. 2 u.k.p. w poprzednim brzmieniu). Artykuł 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. poz. 970) nadał nowe brzmienie art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, o treści: "Przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: (...)." W stosunku do poprzedniego brzmienia dodane zostały słowa: "lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie". Wprowadzone zmiany miały na celu ujednolicenie stosowania przepisów ustawy o kierujących pojazdami w zakresie wydawania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami. Pozwala to przyjąć, że powołana nowelizacja miała na celu doprecyzowanie przepisów rodzących trudności interpretacyjne w praktyce i w orzecznictwie sądowym, w tym poprzez nadanie art. 12 ust. 2 nowego brzmienia, eliminującego wątpliwości w kwestii, czy przepis ten obejmuje swym zakresem tylko osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy, czy także osoby ubiegające się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy oraz o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy określonej kategorii – czyli osoby, które stosowne uprawnienia wcześniej już posiadały. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B rozciąga się również na zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C i CE, czy zatem odmowa zwrotu prawa jazdy w zakresie tych kategorii jest zasadna. Poza sporem pozostaje okoliczność orzeczenia prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2016 r., [...], środka karnego w postaci zakazu prowadzenia przez skarżącego pojazdów mechanicznych, dla których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. B, na okres 3 lat. Skarżący posiadał natomiast uprawnienia do kierowania pojazdami kat. C i CE. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle powołanych przepisów nie sposób przyjąć, aby organy mogły wydać inne rozstrzygnięcie niż to, które zapadło w sprawie, a zatem rozstrzygnięcie o odmowie wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii C i CE. Prawomocne orzeczenie sądu karnego spowodowało bowiem, że skarżącemu nie można wydać nie tylko prawa jazdy kategorii B, ale także tej kategorii, o którą się ubiegał, czyli kategorii C i CE. W istocie z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, a pośrednio – poprzez obowiązujący organy administracji publicznej art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami – również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C i CE. Decyzja organów konkretyzuje jedynie swą treścią obowiązujące wobec skarżącego zakazy z uwzględnieniem przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Nie modyfikuje zatem w żaden sposób środka karnego. Uwzględnia jedynie treść ustawy o kierujących pojazdami, zawierającej wykaz dolegliwości będących skutkiem środka karnego orzeczonego przez sąd karny. Oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie. Za taką wykładnią przemawia zarówno treść przepisów, jak i wykładnia celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu spowodowali znajdując się w stanie nietrzeźwości. Trudno sobie wyobrazić, by ustawodawca pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi (kat. B), zezwolił na prowadzenie pojazdów ciężarowych lub ciężarowych z przyczepą (kat.C i CE) – zob. np. wyrok NSA z 13 października 2017 r., I OSK 3181/15 (baza orzeczeń). Stanowisko powyższe jest już od dawna ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a ustawowe rozszerzenie skutków wynikających ze środka karnego orzeczonego w wyroku sądu powszechnego nie może być pojmowane jako naruszenie przez organy konstytucyjnej zasady podziału władz (art. 10 Konstytucji). Źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest bowiem sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Sama regulacja ustawowa nie budzi zaś wątpliwości natury konstytucyjnej. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem poglądy zaprezentowane np. w wyroku NSA z 6 lutego 2018 r., I OSK 1860/17, LEX nr 2467374). Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku.