II SA/Bk 480/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi A. A. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazw ulic oddala skargę Uchwałą z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Rada Miejska w C., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., zwanej dalej: "u.s.g."), nadała nazwy ulic we wsi K.. W § 1 pkt 1 uchwały nadano nazwy ulic drogom położonym we wsi K. gmina C. na drodze powiatowej Nr [...] biegnącej od granic miasta B. w kierunku wsi S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr geod. [...]. W § 2 powierzono wykonanie uchwały Burmistrzowi C. W § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Powyższa uchwała została opublikowana w ww. Dzienniku Urzędowym, pod pozycją 921 z dnia 18 lutego 2016 r. W dniu [...] kwietnia 2016 r. A. A.(zwany dalej: "Skarżącym") wezwał Radę Miejska w C. do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą. Jako podstawę prawną wezwania wskazał art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący wskazał, że powyższa uchwała narusza jego interes prawny i została wydana z naruszeniem art. 5a u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. Zaznaczył również, że w przedmiotowej sprawie nie zostały przeprowadzone konsultacje ze społecznością lokalną. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] Rada Miejska w C. ustosunkowała się do wezwania. Wskazała, że mogła samodzielnie zadecydować zarówno o podjęciu kwestionowanej uchwały, jak i o jej treści, nie naruszając obowiązujących przepisów. Podniosła również, że konsultacji z mieszkańcami nie przeprowadzono jedynie w trybie przepisów art. 5a u.s.g. Zostały one natomiast przeprowadzone w sposób zwyczajowy na zebraniu wiejskim w obecności Przewodniczącej Rady Gminy, na którym omówiono szczegóły dotyczące przedmiotowej uchwały. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] lutego 2016 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 5a u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). W uzasadnieniu skargi podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie zostały przeprowadzone żadne konsultacje ze społecznością lokalną. Wskazał, że mieszkańcy miejscowości K. oraz osoby prowadzące w ww. miejscowości działalność gospodarczą zostali pozbawieni prawa do wyrażenia swojej opinii, potrzeb, argumentów, które wiążą się z wprowadzeniem nazw ulic. Dodał, że społeczność lokalna została zaskoczona ww. uchwałą. Podniósł, że w wyniku powyższej uchwały dla budynku, istniejącego na nieruchomości stanowiącej jego własność, w którym zamieszkuje i prowadzi działalność gospodarczą zmieniono numer porządkowy z [...] na [...] oraz nadano nazwę ulicy [...] we wsi K. Nadmienił, że o istnieniu uchwały dowiedział się w wyniku zawiadomienia z dnia [...] marca 2016 r. do umieszczenia w miejscu widocznym na nieruchomości, budynku lub ogrodzeniu tabliczkę z wyraźnym nowym numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru, po rygorem kary grzywny. Zaznaczył również, że przedmiotowa uchwała narusza jego interes prawny wynikający z obowiązków administracyjnych związanych z wymianą dokumentów, w tym dowodu osobistego oraz obowiązków wynikających, m.in. z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów, art. 44 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 9 ust. 1 o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."), ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu brak jest podstaw do przyjęcia, że sporna uchwała miała wpływ na naruszenie interesu prawnego Skarżącego. Ponadto wskazał, że zarzut braku konsultacji społecznych w stosunku do procedury podejmowania ww. uchwały jest niezasadny, gdyż ustawodawca nie zobligował organu gminy do zasięgania opinii mieszkańców w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do oceny zasadności skargi należy wskazać, że legitymacja do złożenia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym składa się z dwóch elementów: istnienia interesu prawnego (uprawnienia) po stronie skarżącego i naruszenie tego interesu prawnego (uprawnienia) przez zaskarżany akt. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że skargę może wnieść każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Zwrot: "zostały naruszone" oznacza, że chodzi o naruszenie obiektywne, a nie o naruszenie wynikające z samych twierdzeń strony skarżącej. Obowiązkiem sądu jest zatem odnalezienie tego interesu i zbadanie czy został on obiektywnie naruszony. Zatem rozpoznając sprawę sąd nie bazuje jedynie na twierdzeniach skargi ale ma również obowiązek ustalić z urzędu czy nie doszło do naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego. Sąd administracyjny prowadzi swoją kontrolę na podstawie kryterium zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym. Poszukiwanie obiektywnie istniejącego interesu prawnego skarżącego i naruszenia tego interesu w niniejszej sprawie należy zacząć od stwierdzenia, że interes prawny powinien się wywodzić z normy prawa materialnego, przy czym może to być zarówno norma prawa administracyjnego, jak i norma prawa cywilnego. Odnośnie zagadnienia nadania nazwy ulicy uchwała o nadaniu nazwy ulicy niewątpliwie kreuje różne obowiązki po stronie organów administracji publicznej, jak i osób trzecich, w tym mieszkańców nowo nazwanej ulicy czy właścicieli nieruchomości położonych przy pasie gruntu, któremu nadano nazwę ulicy. Zatem żeby uznać skuteczność skargi należało ustalić istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego i fakt jego bezprawnego naruszenia ową uchwałą. Niesporne jest, że Skarżący jest właścicielem nieruchomości i prowadzi działalność gospodarczą we wsi K. Ponadto z oświadczenia Skarżącego wynika, że w związku z nadaniem nazwy ulicy zmieniono numer porządkowy jego posesji z [...] na [...]. Jak wskazuje Skarżący jedną z konsekwencji prawnych kwestionowanej uchwały jest obowiązek umieszczenia na nieruchomości tabliczki z nowym numerem porządkowym w terminie 30 dni od daty otrzymania zawiadomienia, pod rygorem kary grzywny. Według art. 47a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych. Z kolei według art. 47a ust. 5 wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Niewątpliwie więc skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały, który w ocenie Sądu nie został jednak bezprawnie naruszony. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic. Zatem podejmując kwestionowaną uchwałę Rada Miejska nie naruszyła swoich kompetencji. Nietrafny jest zarzut skargi, że podjęcie kwestionowanej uchwały nastąpiło z naruszeniem prawem przewidzianej procedury. Powołany w skardze przepis art. 5a ustawy o samorządzie gminnym w ustępie 1 stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Natomiast według ustępu 2 tego artykułu zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten nie wylicza spraw obligatoryjnie wymagających konsultacji, zaś nawet w przypadkach zakwalifikowanych jako "sprawy ważne dla gminy" przewiduje możliwość ich prowadzenia, oddając zasady i tryb prowadzenia konsultacji regulacji w uchwale gminy. Skarżący nie wskazał na jakiej podstawie konsultacja w sprawie nadania nazwy była wymagana. Uznanie jej za ważną dla społeczności nie jest dostateczną przesłanką w tym zakresie, gmina ma bowiem uprawnienie do prowadzenie konsultacji w sytuacjach, w których obowiązek ten nie wynika z ustawy. W takiej sytuacji nie można stwierdzić, że członkom społeczności lokalnej, na podstawie uprawnienia przysługującego gminie, przysługuje roszczenie o przeprowadzenie konsultacji, mogące stanowić podstawę do skarżenia uchwały podjętej bez tego trybu. Powołany w skardze art. 3 ust. 1 EKSL definiuje samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców. Zgodnie jednak z postanowieniami art. 3 ust. 2 Karty, prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeżeli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie. Przepis art. 3 Karty dotyczy koncepcji samorządu terytorialnego i wprowadza konstytutywne dla tej instytucji cechy. Przewiduje działanie samorządu poprzez wybierane rady, a także na drodze demokracji bezpośredniej, ale w sytuacjach dopuszczonych w ustawie. Karta nie określa przypadków obligujących do zastosowania takiej formy uczestnictwa mieszkańców w podejmowaniu decyzji. Przepis art. 4 Karty określa zakres działania samorządu. W ust. 2 stanowi, że społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem, pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji. Z tej regulacji nie można wywieść, że indywidualne uprawnienie do decydowania w tej kwestii ma każdy członek społeczności lokalnej. Przepis art. 4 ust. 6 Karty dotyczy bezpośrednio zasady konsultacji. Społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i odpowiednim trybie, w trakcie opracowania planów i podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. Karta nie wprowadza w zakresie konsultacji obligatoryjności odwołania się do jakiejś formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, o jakiej mowa w art. 3 ust. 2, lecz łączy powinność konsultacji ze społecznością lokalną. Uwzględniając art. 3 ust. 2 Karty, konsultacja ze społecznością lokalną może się zatem odbyć także poprzez konsultację ze zgromadzeniem wybranym przez obywateli. W ocenie Sądu z tej regulacji nie można wywieść prawa mieszkańca do konsultacji spraw dotyczących wspólnoty, nawet jeśli mają one dużą wagę (por. wyrok NSA z 29.1.2.2015 r., II OSK 1015/14, CBOSA). Wreszcie wskazać należy, że z przedłożonych tut. Sądowi akt wynika, że miejscowy samorząd podejmował konsultacje z mieszkańcami w sprawie nadania nazw ulic, czyniąc to na zebraniach. Świadczy o tym protokół z zebrania z dnia [...] lutego 2015 r., w którym według listy obecności uczestniczyły 32 osoby, któremu przewodniczyła B. J. W ostatnim punkcie tego protokołu jest postulat rozpoczęcia procedury nadania nazw ulic w K. Ponadto z dołączonej do akt notatki wynika, że w dniu [...] stycznia 2016 r. w P. Izbie Rolniczej w P. odbyło się spotkanie mieszkańców K. z Burmistrzem C. poświęcone wprowadzeniu nazw ulic w K. Jak wynika z tej notatki na zebraniu zaproponowano nazwy ulic zgodnie z załącznikiem mapowym. Notatkę sporządziła B. J.. Z powyższych względów, uznając że kwestionowana uchwałą nie spowodowała bezprawnego naruszenia interesu prawnego Skarżącego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.