III SA/Kr 1252/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Dorota Dąbek Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 3 sierpnia 2015r. nr [ ] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Komendant Powiatowy Policji w K decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 K.p.a., art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r., poz. 355) w związku z § 1 ust. 2 pkt 2, § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego odmówił przyznania A. K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ podał, że A. K. pełni służbę w Policji od dnia 28 grudnia 2000 r., policjantem w służbie stałej został mianowany z dniem 28 grudnia 2003 r. Pełni on służbę w wydziale kryminalnym Komendy Powiatowej Policji w K, której siedziba na czas budowy nowego obiektu została przeniesiona z K do miejscowości Z. W dniu 11 maja 2015 r. A. K. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Policjant zaznaczył, że czas dojazdu z miejscowości K, gdzie mieszka wraz z rodziną, do Z i z powrotem przekracza 120 minut. Organ wskazał, że decyzją Komendanta Powiatowego Policji w K z dnia [...] 2008 r. przyznano A. K. pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy, przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli (...) otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości. Organ podkreślił, że przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości wymaga wydania stosownego rozkazu personalnego, o czym stanowią przepisy rozporządzenia MSW z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków policjantów oraz przebiegu służby. W przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przeniesienie policjantów pełniących służbę w KPP w K do pełnienia służby w innej miejscowości. Przeniesienie jednostki do Z ma charakter wyłącznie organizacyjny i tymczasowy, na okres budowy nowego obiektu w starej siedzibie. A. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Stwierdził, że zmiana siedziby KPP w K do innej miejscowości automatycznie powoduje przeniesienie policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 3 sierpnia 2015 r. nr [...] znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wysokość równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, stosownie do postanowień § 2 ust. 1 pkt l i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jest stała dla określonych kategorii funkcjonariuszy (posiadających rodzinę lub nie). Z tego też względu świadczenie z tego tytułu należy traktować co do zasady jako zastępcze i tymczasowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych, do czasu realizacji resortowego prawa do lokalu mieszkalnego w formie przydziału lub udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego może przybrać postać administracyjnego przydziału, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji) lub też wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 ust 1 ustawy o Policji). Reguły te znalazły następnie rozwinięcie w poszczególnych aktach wykonawczych. Organ wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, stanowiącego przepisy wykonawcze do art. 92 ustawy o Policji równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają domu jednorodzinnego, (...), będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji. Według oświadczenia A. K. czas przejazdu z miejscowości K do Z wynosi w obie strony 2 godziny i 20 minut. Komendant Wojewódzki Policji uznał jednak, że okoliczność ta nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego stanowi substytut finansowy niezrealizowanego prawa rzeczowego policjanta do służbowego lokalu mieszkalnego przydzielanego w naturze. Jeżeli policjant nie posiada uprawnień do lokalu mieszkalnego, nie posiada również uprawnień do równoważnika za jego brak. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi w razie skorzystania z pomocy finansowej. Z kolei, zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości. Nie ulega wątpliwości fakt, iż policjant otrzymał pomoc finansową na budowę domu w miejscowości K, na podstawie decyzji z dnia 25 kwietnia 2008 r. W domu tym policjant zamieszkuje nieprzerwanie do dnia dzisiejszego. Fakt, iż z uwagi na zmiany organizacyjne, tj. budowę nowego budynku Komendy Powiatowej Policji w K, jej siedzibę czasowo przeniesiono do Z nie ma dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia. Przeszkodą formalną w przyznaniu policjantowi świadczenia w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest skorzystanie przez policjanta z pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, a więc niejako "skonsumowanie" prawa podmiotowego do lokalu mieszkalnego w formie zastępczej. Podobnie, żadnego znaczenia nie ma fakt, iż czas przejazdu przekracza obecnie w obie strony 2 godziny. Jak słusznie zauważył organ I instancji przeniesieniu uległa siedziba organu, a nie miejsce pełnienia służby przez policjanta. Nadal pełni on służbę w KPP w K, nie został przeniesiony służbowo do innej miejscowości. Zgodnie z przepisami policjant, który skorzystał z pomocy finansowej nie ma uprawnień do lokalu mieszkalnego w tym samym miejscu służby, a więc również do równoważnika za jego brak. W tej sytuacji organ odwoławczy orzekł jak w sentencji. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył A. K. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K, jako niezgodnych z prawem. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że nie ulega wątpliwości, iż decyzją z dnia 25 kwietnia 2008 r. została skarżącemu przyznana pomoc finansowa na uzyskanie zajmowanego domu jednorodzinnego, jednak do ten do momentu zmiany siedziby Komendy Powiatowej Policji w K położony był w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, co było zgodne z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. W dniu 14 maja 2015 r. Komendant Powiatowy Policji w K zmieniając zapis w regulaminie zmienił jednocześnie siedzibę KPP w K, która aktualnie mieści się w Z. Tym samym wprawdzie nie zmieniło się miejsce pełnienia służby, ale zmieniła się miejscowość jej pełnienia. Reasumując skarżący podniósł, że art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w obecnej sytuacji uprawniają go do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego mimo, że otrzymał pomoc finansową na uzyskanie domu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: P.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 P.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna, przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że z zarówno zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.). Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Załatwienie spraw, o których mowa m.in. w art. 92 następuje w formie decyzji administracyjnej, zaś definicję "miejscowości pobliskiej" zawiera w swej treści ust. 4 art. 88 ustawy o Policji. Z kolei w myśl § 1 ust. 2 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości. Z powyższego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że istnienie negatywnej przesłanki w postaci przyznania policjantowi w służbie stałej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu nie wyłącza możliwości przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego w przypadku przeniesienia do służby w innej miejscowości. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że A. K. policjantem w służbie stałej został mianowany z dniem 28 grudnia 2003 r. Z akt sprawy jednoznacznie wynika również, że decyzją Komendanta Powiatowego Policji w K z dnia [...] 2008 r. nr [...] przyznano skarżącemu pomoc finansową w kwocie 16048,00 zł na budowę domu jednorodzinnego. W toku postępowania ustalono również, że z uwagi na zmiany organizacyjne tj. budowę nowego budynku Komendy Powiatowej Policji w K jej siedzibę czasowo przeniesiono do Z. W związku z powyższym obecnie A. K. musi dojeżdżać do pracy z miejscowości w której zamieszkuje – K, do Z, zatem obecnie czas dojazdu do pracy przekracza w obie strony dwie godziny. Okoliczność ta jest niekwestionowana. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy ocena organu, że wyłączona jest możliwość przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego była uzasadniona. W ocenie Sądu, pogląd organów nie zasługuje na akceptację. Otóż odmawiając przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego, z powołaniem się na cytowany wyżej § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., organy obu instancji zgodnie podniosły, iż skarżącemu nie należy się równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, gdyż nie został on przeniesiony do służby w innej miejscowości. W tej sytuacji niezbędnym jest dokonanie dokładnej i wnikliwej interpretacji powołanego przepisu. Zgodnie z nim równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości. Zatem w przepisie tym przewidziano możliwość przyznania policjantowi w służbie stałej równoważnika pieniężnego, mimo wcześniejszego otrzymania przez niego pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Warunkiem otrzymania równoważnika jest przeniesienie policjanta do służby w innej miejscowości. W tym miejscu zasadnym jest rozważenie co ustawodawca miał na myśli ustanawiając warunek przeniesienia do służby w innej miejscowości i czy sytuacja faktyczna przedstawiona w niniejszej sprawie spełnia te przesłanki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że przeniesienie policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości mogą nastąpić z urzędu lub na prośbę zainteresowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1824/11). A. K. pełni służbę w Wydziale Kryminalnym Komendy Powiatowej Policji w K, której siedziba na czas budowy nowego obiektu została przeniesiona z K do miejscowości Z. W związku z przeniesieniem siedziby do innej miejscowości skarżący dojeżdża z domu do miejsca pracy w czasie ponad dwóch godzin w obie strony. Tym samym obecne miejsce pełnienia służby znajduje się w miejscowości, niebędącej miejscowością pobliską miejsca zamieszkania policjanta. Istniejąca sytuacja faktyczna i prawna skarżącego jest skutkiem wydania regulaminu Komendy Powiatowej Policji w K z dnia 14 maja 2015 r. zmieniającym regulamin KPP. W myśl tego regulaminu Komendant Powiatowy Policji zmienił siedzibę komendy, która obecnie mieści się w Z przy ul. K. Realizacja tego regulaminu, który powinien być traktowany w ramach władczego rozstrzygnięcia, aktu o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej, spowodowała zmianę sytuacji prawnej i faktycznej skarżącego. Stosunek podległości służbowej, który bez wątpienia ma zastosowanie do sytuacji A. K., jako policjanta zmusza go do wykonywania poleceń nałożonych przez przełożonego. Jak już wspomniano regulamin komendy ma charakter wewnętrznego aktu o charakterze władczym, któremu policjant jako podwładny musi się podporządkować. Od dnia 9 maja, czyli wejścia w życie regulaminu zmieniła się sytuacja prawna i faktyczna A. K., bowiem wtedy spełniony został warunek określony w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia uzasadniający przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, mimo wcześniejszego uzyskania pomocy finansowej na budowę domu. Niewydanie przez organ administracji formalnej decyzji potwierdzającej przeniesienie policjanta do faktycznego pełnienia służby w Z nie może pozbawiać skarżącego należnego mu równoważnika, tym bardziej, że w niniejszej sprawie przeniesienie do innej miejscowości uregulowane zostało wspomnianym regulaminem. Pamiętać należy, że rozstrzygając indywidualną sprawę organy obowiązane są wziąć pod uwagę obowiązujące przepisy prawa i dokonać ich subsumcji do zaistniałego stanu faktycznego. Niczym nieuzasadnione jest twierdzenie, że skarżący nie został przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości, skoro niesporne jest, że musi on dojeżdżać do Z, gdyż tam obecnie znajduje się siedziba jego pracodawcy. Zatem faktycznie zmieniła się miejscowość, która była siedzibą Komendy Powiatowej Policji, a tym samym zmieniło się miejsce, miejscowość pełnienia służby przez skarżącego. Pamiętać należy, ż istotą równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w przypadku spełnienia przesłanek określonych w przepisach, jest zrekompensowanie finansowe kosztów dojazdu policjanta do miejsca pracy. Wnikliwej ocenie powinna zatem podlegać sytuacja faktyczna konkretnego przypadku i to czy funkcjonariusz musi dojeżdżać do miejsca pracy oraz to ile czasu mu to zajmuje. Powyższe oznaczać musi w konsekwencji, że w tej sytuacji z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie możliwe jest przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (§ 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.), oczywiście przy spełnieniu przesłanek z art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ustawy o Policji. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę zaprezentowaną argumentację i ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku. Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w sentencji. Wskazania odnośnie dalszego postępowania, które – z uwagi na kasacyjny charakter wyroku – polegać będzie na ponownym rozpoznaniu sprawy, wynikają wprost z rozważań Sądu.