I OSK 1106/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2016r., sygn. akt III SA/Kr 1252/15 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1252/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę A.K. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżący jako policjant pełniący służbę w Komendzie Powiatowej Policji w [...], której siedziba na czas budowy nowego obiektu została przeniesiona z K. do miejscowości Z., dnia 11 maja 2015 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Stwierdził w nim, że czas dojazdu z miejscowości K., gdzie mieszka wraz z rodziną, do Z. i z powrotem wynosi 140 minut. Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Komendant Powiatowy Policji w [...], działając na podstawie m.in. § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm., dalej powoływanej jako rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r.) odmówił skarżącemu przyznania tego równoważnika. Podkreślił, że stosownie do wskazanego przepisu świadczenia tego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości. W tym kontekście zauważył, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. udzielił skarżącemu pomocy finansowej na "uzyskanie domu jednorodzinnego" oraz że w stosunku do skarżącego nie zachodzi przesłanka przeniesienia do służby w innej miejscowości. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 5 i § 19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków policjantów oraz przebiegu służby. 2013, poz. 644 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie z 14 maja 2013 r.) przeniesienie takie wymaga bowiem wydania rozkazu personalnego, podczas gdy w sprawie doszło jedynie do tymczasowego i organizacyjnego przeniesienia jednostki do innej miejscowości na czas budowy nowego obiektu w starej siedzibie. Skarżący złożył od tej decyzji odwołanie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wyraził pogląd, że zmiana siedziby jego komendy skutkowała automatycznym jego przeniesieniem do innej miejscowości. Przywołaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zaakcentował, że rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r. stanowi przepisy wykonawcze do art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zmianami), w myśl którego policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W tym kontekście przyznał, że czas przejazdu z miejscowości K., stanowiącej miejsce zamieszkania skarżącego, do Z. wynosi w obie strony 2 godziny i 20 minut, lecz uznał to za okoliczność bez znaczenia. Jego zdaniem równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego może przysługiwać tylko temu policjantowi, który do takiego lokalu jest uprawniony, a ta przesłanka w przypadku skarżącego nie zachodzi ze względu na treść § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W tym ostatnim zakresie organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, w szczególności że przeniesienie siedziby komendy do innej miejscowości nie oznacza przeniesienia skarżącego do służby w tej miejscowości w rozumieniu tego przepisu. Skarżący złożył od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie wraz utrzymaną nią w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Przywołał regulamin Komendy Powiatowej Policji w [...] z dnia 14 maja 2015 r., zmieniający ten regulamin z mocą obowiązującą od dnia 9 maja 2015 r., według którego siedziba Komendy mieści się w Z. Tym samym w jego ocenie wprawdzie nie zmieniło się miejsce pełnienia służby, ale zmieniła się miejscowość jej pełnienia. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na wstępie na treść przepisów regulujących prawo do równoważnika pieniężnego, o który skarżący się ubiega. Przytoczył zwłaszcza § 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, konstatując, że w jego świetle negatywna przesłanka w postaci przyznania policjantowi w służbie stałej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu nie wyłącza możliwości przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego w przypadku przeniesienia go do służby w innej miejscowości. Sąd zauważył, że wszystkie okoliczności sprawy, od których zależy prawo skarżącego do równoważnika pieniężnego, nie są w sprawie przedmiotem sporu dotyczącego tego, czy skarżący został przeniesiony do służby w innej miejscowości. Ustalając znaczenie tej ostatniej przesłanki odwołał się do orzecznictwa, wedle którego takie przeniesienie może nastąpić zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Dalej podkreślił, że w wyniku zmiany regulaminu Komendy Powiatowej Policji w [...] jej siedziba została przeniesiona do miejscowości niebędącej miejscowością pobliską miejsca zamieszkania skarżącego w rozumieniu 88 ust. 4 ustawy o Policji, ze względu na czas dojazdu wynoszący ponad dwie godziny w obie strony. Doszło zatem do zmiany jego sytuacji prawnej i faktycznej w ramach władczego rozstrzygnięcia, aktu o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej, któremu musi się podporządkować każdy policjant zobowiązany do wykonywania poleceń przełożonego. Sąd przyjął, że brak formalnej decyzji potwierdzającej przeniesienie skarżącego do faktycznego pełnienia służby w Z. nie może pozbawiać go należnego mu równoważnika, skoro przeniesienia tego dokonano regulaminem. Nie można tego faktu negować, ponieważ skarżący bezspornie musi dojeżdżać do Z., gdzie obecnie znajduje się siedziba Komendy. Ta zmiana spowodowała zmianę miejsca czy miejscowości pełnienia służby przez skarżącego, a istotą równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest zrekompensowanie finansowe kosztów dojazdu policjanta do miejsca pracy. Sąd wyraził przekonanie, że sytuacja faktyczna konkretnego przypadku powinna podlegać wnikliwej ocenie celem ustalenia, czy funkcjonariusz musi dojeżdżać do miejsca pracy oraz ile czasu mu to zajmuje. To z kolei oznacza konieczność przyznania skarżącemu równoważnika stosownie do § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., o ile spełnione zostaną przesłanki przewidziane przez art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ustawy o Policji. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przywołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powołanej jako P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut materialnoprawny. Podnosi on błędną wykładnię § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. polegającą na przyjęciu, że niewydanie decyzji w sprawie przeniesienia skarżącego do pełnienia służby w innej miejscowości nie może pozbawiać go równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, podczas gdy przeniesienie takie wymaga wydania rozkazu personalnego na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. W oparciu o powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na art. 176 § 2 P.p.s.a. złożył również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił stan faktyczny sprawy oraz motywy rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu administracyjnym oraz przez Sąd pierwszej instancji, po czym powtórzył racje wcześniej prezentowane przez organy. Podtrzymał pogląd, że nie doszło do przeniesienia skarżącego do służby w innej miejscowości w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, gdyż nie wydano w tym przedmiocie rozkazu personalnego, będącego decyzją administracyjną, od której przysługiwałoby odwołanie do wyższej instancji. Ponownie przywołał § 3 ust. 1 pkt 5 i § 19 rozporządzenia z 14 maja 2013 r., z których wynika taka forma rozstrzygnięcia we wskazanej materii. Jego zdaniem bez znaczenia w rozpatrywanym zakresie pozostaje regulamin z dnia 14 maja 2015 r., który dotyczy wyłącznie kwestii porządkowej, związanej z tymczasowym przeniesieniem jednostki Policji. Pozostaje on wszak bez wpływu na to, że przeniesienie funkcjonariusza musi posiadać ramy prawne, tj. opierać się na indywidualnym akcie administracyjnym wynikającym z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. Pełnomocnik, nawiązując do art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, ponownie zwrócił uwagę, że skarżący nie może otrzymać równoważnika za brak lokalu, skoro nie może otrzymać samego lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do jej zarzutu zauważyć przyjdzie, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. Stanowiska stron są jednoznaczne i wsparte argumentacją prezentowaną w toku postępowania, w przypadku organu powtórzoną w skardze kasacyjnej, formułującą jeden zarzut dotyczący kwestii spornej, wyodrębnionej w punkcie wyjścia wywodu przeprowadzonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, który się do niej ograniczył. Sąd pierwszej instancji stwierdził mianowicie, że rozważył wyłącznie problem zastosowania wobec skarżącego § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., określającego jedną z przesłanek przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nie przesądzając pozostałych przesłanek przewidzianych w tym zakresie, lecz pozostawiając to zagadnienie otwarte do oceny w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego. Z tego punktu widzenia bez znaczenia pozostaje spostrzeżenie organu, powtórzone w skardze kasacyjnej, że równoważnik taki nie przysługuje skarżącemu z innych powodów niż wynikające z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Nie ma ono wpływu na rozstrzygnięcie zarzutu kasacyjnego, który podnosi naruszenie tego przepisu, nawiązując do innej regulacji mogącej mieć znaczenie dla wykładni jego treści. Nie ulega jednak wątpliwości, że interpretacja § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. musi uwzględniać jego kontekst normatywny, w tym fakt, że ma on charakter wykonawczy względem ustawy o Policji, co zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji. To przywołana ustawa zakreśla wspomniane przez pełnomocnika organu ramy prawne, które są jedynie doprecyzowane przez rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r. Z tego względu zasadniczym przepisem jest art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, wedle którego policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Poza sporem w sprawie pozostawać musi, że sytuacja skarżącego odpowiada hipotezie tego przepisu oraz że stanowi to konsekwencję zmiany regulaminu jego komendy, przenoszącej czasowo jej siedzibę do innej miejscowości, bardziej odległej od jego miejsca zamieszkania niż siedziba poprzednia, w której wcześniej pełnił on służbę. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w świetle niekwestionowanego stanu faktycznego nie można zaprzeczyć, że skarżący pełni tę służbę w Z. z uwagi na akt wydany przez jego przełożonego, któremu musiał się podporządkować. Okoliczności tej nie można tracić z pola widzenia podczas rozstrzygania powyższej kwestii spornej, odnoszącej się do przesłanki negatywnej przewidzianej w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z jego treścią równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości. Bezspornie skarżący tego rodzaju pomoc otrzymał, toteż zastosowanie wobec niego § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. zależy od tego, czy został on przeniesiony do służby w innej miejscowości. Sąd pierwszej instancji nawiązał do ustalonego stanu faktycznego i stwierdził, że do takiego przeniesienia doszło, z czym pełnomocnik organu się nie zgodził, akcentując, iż nie wydano rozkazu personalnego, na podstawie którego to powinno nastąpić. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca to ostatnie stanowisko jako nadmiernie formalistyczne i wypaczające sens art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, który powinien być realizowany przez rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r. Bezsprzecznie ze stanu faktycznego sprawy, który nie został podważony w skardze kasacyjnej, wynika, że skarżący na mocy aktu władczego Komendanta pełni służbę w innej miejscowości niż wcześniej, mimo że Komendant nie wydał w stosunku do niego rozkazu personalnego w sprawie przeniesienia. Zaakcentować należy, że w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. mowa o przeniesieniu policjanta do służby w innej miejscowości, a nie o wydaniu rozkazu personalnego w tym przedmiocie czy też o przeniesieniu na podstawie tego rozkazu. Ponadto przywołany przez pełnomocnika organu art. 36 ustawy o Policji zawiera jedynie zastrzeżenie, że Policjant może być nie tylko przeniesiony do pełnienia służby, ale i delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę (ust. 1) oraz że do tego przeniesienia lub delegowania właściwy jest komendant odpowiedniej jednostki Policji (ust. 2). Tryb oraz forma działania w tym zakresie została przez pełnomocnika określona w oparciu o przepisy odrębnego aktu wykonawczego do ustawy o Policji, a mianowicie rozporządzenia z 14 maja 2013 r., realizującego delegację ustawową przewidzianą w art. 81 ust. 1 tej ustawy. Już z tego powodu niezasadne jest sięganie po te przepisy celem dokonania wykładni innego przepisu ustawy oraz aktu wykonawczego wydanego w oparciu o wynikające z niego upoważnienie ustawowe. Przede wszystkim odnotowania wymaga jednak to, że przeniesienie policjanta jako przesłanka warunkująca prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi w postępowaniu w sprawie z wniosku o przyznanie tego świadczenia element stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia. W toku tego postępowania należy zatem zbadać to, czy tego rodzaju fakt wystąpił, a nie to, czy doszło do tego we właściwej formie i z zachowaniem innych reguł obowiązujących w tym zakresie. Organ prowadzący to postępowanie nie jest uprawniony do weryfikacji prawidłowości przeniesienia dokonanego w osobnym trybie, zwłaszcza gdy w jego ramach - jak zresztą zauważył autor skargi kasacyjnej -można skorzystać ze środków zaskarżenia czy innych instrumentów prawnych pozwalających skontrolować podjęte w nim czynności. W konsekwencji nie można odmawiać skarżącemu prawa do rekompensaty wyłącznie z tej przyczyny, że właściwy Komendant przeniósł go do służby w innej miejscowości władczym aktem o charakterze generalnym, nie wydając w stosunku do niego rozkazu personalnego w tej materii. Jak trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji, nie oznacza to wszelako, że spełnione są pozostałe przesłanki przyznania rekompensaty pieniężnej, które powinny być ocenione przez organy w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.