II SA/Wa 1863/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant referent stażysta Agnieszka Cudna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi T. M. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwały postanawia: odrzucić skargę Prezydent [...] W. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., wydanym na podstawie § 64 ust. 3 w zw. z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] W., stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady m.st. Warszawy nr LXX/2182/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.) w związku z § 7 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nr 4388/2010 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie ustalenia procedur sprawowania przez Prezydenta m.st. Warszawy nadzoru nad działalnością organów dzielnic m.st. Warszawy w § 1 pkt 1 wstrzymał wykonanie uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie zmiany liczby członków Zarządu Dzielnicy [...] W., a w punkcie 2 wstrzymał wykonanie uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] W. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. T. M. (osoba, której dotyczyła uchwała) wezwał Prezydenta [...] W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie przedmiotowego zarządzenia w zakresie wstrzymania wykonania uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie zmiany liczby członków Zarządu Dzielnicy [...] W. oraz uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] W. Prezydent [...] W. nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. W związku z powyższym T. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zarządzenie nr [...] w zakresie jego § 1 pkt 1 i 2, tj. wstrzymania wykonania uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie zmiany liczby członków Zarządu Dzielnicy [...] W. oraz uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] W. Skarżący zarzucił zarządzeniu naruszenie art. 20 ust. 4 w zw. z ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym oraz § 23 ust. 3 i 4 Statutu Dzielnicy [...] W. i w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie § 64 ust. 3 w związku z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] W. względem zgodnych z prawem uchwał Rady Dzielnicy [...] W., co stanowi naruszenie prawa materialnego. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący stwierdził, że niezasadnym jest twierdzenie, które legło u podstaw wszczęcia procedury nadzorczej przez Prezydenta m.st. Warszawy, że nie jest dopuszczalne rozszerzenie porządku obrad sesji nadzwyczajnej i wprowadzenie do jej porządku przedmiotowych uchwał. Jednocześnie zdaniem skarżącego, Prezydent wydając zarządzenie o wstrzymaniu wykonania uchwały o wyborze skarżącego na stanowisko Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] W. naruszył jego interes prawny bezpodstawnie pozbawiając go tego stanowiska. Wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr Dzielnicy [...] W. w zakresie wstrzymania wykonania uchwały nr [...] i [...] Rady Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lutego 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga T. M. jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 cytowanej ustawy). Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (teks jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z cytowanego powyżej przepisu wynika, że conditio sine qua non skuteczności złożenia skargi na uchwałę rady gminy jest, aby miała ona charakter "sprawy z zakresu administracji publicznej". Oznacza to, że nie każda uchwała organu stanowiącego gminy może być przedmiotem skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uwagę na powyższe zagadnienie zwrócił już Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 (opublikowany Wspólnota nr 47/1994). Sąd popiera pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1953/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym pojęcie "sprawy z zakresu administracji publicznej" jest nieostre i składa się ono z dwóch elementów, które muszą być spełnione łącznie, tj. sprawy administracyjnej, a więc takiej, która dotyczy organizowania na podstawie przepisów administracyjnego prawa materialnego życia mieszkańców danej gminy, albo "korzysta z atrybutów władzy publicznej czyli działa autorytatywnie i jednostronnie oraz sprawy publicznej czyli "aktu administracyjnego skierowanego do publiczności, a więc co najmniej do mieszkańców gminy". Sprawą publiczną jest więc sprawa, która jest skierowana do nieograniczonej liczby osób lub ma skutki wobec nieograniczonej, niepoliczonej liczby osób. Przyjąć zatem należy, iż sprawą z zakresu administracji publicznej jest tylko taka sprawa, w której rada gminy działa w sposób jednostronny i władczy na podstawie przepisów administracyjnego prawa administracyjnego kształtując sytuację prawną dużej, niepoliczalnej liczby osób. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stoi na stanowisku, że zarządzenie Prezydenta dotyczące wstrzymania wykonania uchwały nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do przepisów Statutu Dzielnicy [...] W., stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady m.st. Warszawy nr LXX/2182/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy, na podstawie których zostało wydane zaskarżone zarządzenie wynika, że działalność organów dzielnicy podlega nadzorowi na podstawie kryteriów: zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności. Nadzór sprawuje Prezydent oraz Rada Miasta (§ 62 ust. 1 i 2). Naruszenie przez uchwałę Rady Dzielnicy któregokolwiek z kryteriów wymienionych w § 62 ust. 1 stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały (§ 64 ust. 1 statutu). Nieważność uchwały w całości lub w części stwierdza: w przypadku uchwał Zarządu Dzielnicy – Prezydent, a w przypadku uchwał Rady Dzielnicy – Rada Miasta, na wniosek Prezydenta, który wstrzymuje wykonanie uchwały Rady Dzielnicy do czasu rozpatrzenia wniosku przez Radę Miasta (§ 64 ust. 3 statutu). Wstrzymanie wykonania uchwały organu dzielnicy zarządza Prezydent. Wstrzymanie wykonania uchwały zawiesza bieg terminu, o którym mowa w ust. 5, do stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy oraz do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Dzielnicy (§ 64 ust. 4 statutu). Zgodnie zaś § 7 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nr 4388/2010 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie ustalenia procedur sprawowania przez Prezydenta m.st. Warszawy nadzoru nad działalnością organów dzielnic m.st. Warszawy po wyczerpaniu którejkolwiek z procedur, o których mowa w § 5 i § 6 (procedury dotyczące sprawowania nadzoru nad uchwałami organów dzielnic), Prezydent wydaje zarządzenie nadzorcze, w którym: w stosunku do uchwały rady dzielnicy – wstrzymuje jej wykonanie, w całości lub części, do czasu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności przez Radę Miasta i występuje do Rady Miasta z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej uchwały, w całości lub części. Z przytoczonych powyżej przepisów prawa wynika, iż zaskarżone zarządzenie zostało wydane w ramach sprawowania nadzoru organów gminy (w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta [...] W.) nad działalnością organów jednostki pomocniczej (w rozpoznawanej sprawie Zarządu Dzielnicy [...] W.). Stąd też charakteru prawnego zaskarżonego zarządzenia należy poszukiwać w przepisach dotyczących sprawowania nadzoru. Pomocne w tym zakresie, w ocenie Sądu, będą opinie i stanowiska wyrażone na gruncie przepisów dotyczących sprawowania nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, zawierających analogiczne regulacje prawne. W doktrynie podnosi się m.in., że wstrzymanie wykonania uchwały jest środkiem nadzoru ale nie ma ono samodzielnego charakteru. Brak jest też jednolitego stanowiska co do formy aktu wstrzymującego wykonanie uchwały (zarządzenia). Nie mniej jednak wstrzymanie wykonania uchwały (zarządzenia) znajduje zastosowanie tylko w trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego, w związku z tym jego byt prawny zależy od zakończenia tego postępowania. Podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego (bez względu na jego treść) powoduje utratę mocy obowiązującej postanowienia wstrzymującego, bez konieczności formalnego stwierdzania jego wygaśnięcia (por. G. Jyż "Komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym" [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz.", publ. LEX nr 132795; A. Matan "Komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym" [w:] B. Dolnicki (red.) "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz.", publ. ABC, 2010, LEX nr 90965). W ocenie Sądu powyższe rozważania należy analogicznie odnieść do zaskarżonego zarządzenia. Co prawda na gruncie przepisów statutu Dzielnicy [...] W. forma aktu wstrzymania wykonania uchwały została skonkretyzowana i jest wydawana jako zarządzenie Prezydenta, nie zmienia to faktu, że jest to akt czasowy wydany tylko do czasu zakończenia postępowania nadzorczego zakończonego uchwałą Rady [...] W. o stwierdzeniu nieważności uchwały zarządu dzielnicy. Stąd też należy wskazać, że akt ten nie ma samodzielnego bytu, w tym sensie, że nie może być potraktowany jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli na takie zarządzenie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Należy też podkreślić, że takie stanowisko nie ogranicza w żaden sposób prawa strony do sądu. Sąd oceniając bowiem uchwałę wydaną w trybie nadzoru, ocenia m.in. prawidłowość prowadzonego postępowania, zatem zbada też legalność wydanego zarządzenia Prezydenta. W rozpoznawanej sprawie w następstwie zaskarżonego zarządzenia Rada [...] W. wydała uchwałę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Dzielnicy [...] W. nr [...] i [...], a skarżący skutecznie wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (II SA/Wa 1862/15). Konkludując, w ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie nie ma charakteru aktu "sprawy z zakresu administracji publicznej", a zatem nie mieści się w katalogu spraw, co do których przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Stąd też skarga T. M. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji.