II OSK 3063/14

Dnia 15 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 745/14 w sprawie ze skargi "P[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia 6 [...] 2014 r. nr K[...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od "P[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W[...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 3063/14 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r. , sygn. akt IV SA/Wa 745/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi "P[...]Sp. z o.o. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka"), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium"), z dnia 6 [...] 2014 r., Nr K[...]w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Kolegium, decyzją z dnia 6 lutego 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie - Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy R[...] W[...] z dnia 4 kwietnia 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami T-BP 3 z garażem podziemnym wielopoziomowym na max. 80 stanowisk parkingowych, parkingu naziemnego na ok. 35 miejsc postojowych, zbiornika retencyjnego, zbiornika na nieczystości ciekłe, kanalizacji deszczowej i zjazdu z ul. S[...] na działce nr ew. 1/7 i części działki nr ew. 5/1 w obrębie 3-08-09, przy ul. S[...]w Dzielnicy R[...] W[...] i jednocześnie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO naprowadziło, że pismem z dnia 9 marca 2012 r. organ I instancji poinformował Skarżącą o pozostawieniu bez rozpatrzenia jej wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej w nim inwestycji. Pismem z dnia 26 listopada 2012 r. Spółka zwróciła się do organu I instancji o wskazanie brakujących dokumentów, uniemożliwiających rozpatrzenie wniosku. Organ I instancji w piśmie z dnia 4 stycznia 2013 r. określił występujące we wniosku braki. W odpowiedzi, pełnomocnik Skarżącej w piśmie z dnia 28 lutego 2013 r. zażądał rozpatrzenia wniosku twierdząc, że wniosek jest kompletny. Organ I instancji decyzją z dnia 4 kwietnia 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ Skarżąca w wyznaczonym terminie, tj. do dnia 21 lutego 2012 r., nie uzupełniła wniosku. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Kolegium, uchylając tę decyzję wskazało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest podaniem w rozumieniu art. 63 K.p.a. i zgodnie z tym przepisem powinien czynić zadość wymogom formalnym, jak i wymogom określonym w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., aktualnie - Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Pozostawienie podania bez rozpoznania jest niezaskarżalną czynnością materialno-techniczną. Jedynym sposobem jego zaskarżenia jest złożenie zażalenia do organu wyższej instancji na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 K.p.a.), a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zdaniem Kolegium, w zaistniałym stanie faktycznym, tj. pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, co nastąpiło pismem z dnia 9 marca 2012 r., podanie Spółki z dnia 28 lutego 2013 r. z żądaniem rozpoznania wniosku, powinno być traktowane jako nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jeżeli organ I instancji uznał, że ten wniosek nie spełnia wymogów z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p. i art. 63 § 2 K.p.a., to obowiązany był wezwać wnioskodawcę, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, a nie podejmować decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skoro Skarżąca domaga się od organu, w określonej sytuacji faktycznej, konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej uprawnień wynikających z przepisów prawa materialnego - ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, to postępowania nie można uznać za bezprzedmiotowe. W skardze Spółka zaskarżyła powyższą decyzję w części dotyczącej uzasadnienia, wnosząc o zobowiązanie SKO do ponownego rozpatrzenia i wydania odpowiedniego aktu administracyjnego z należytym uzasadnieniem, w przypadku uwzględnienia skargi orzeczenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi podniesiono, że Kolegium zaskarżoną decyzję wydało po upływie 9 miesięcy. Uchyliło wprawdzie nieprawidłową decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, jednak treść uzasadnienia nie zawierała pełnego odzwierciedlenia i oceny zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno bowiem przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Spółka podniosła, że nie godzi się z ogólnikami zawartymi w uzasadnieniu decyzji Kolegium w sytuacji, gdy zgromadzone dokumenty niezbicie wskazują, że od złożenia wniosku w dniu 27 grudnia 2010 r. organ I instancji uchyla się od jego merytorycznego rozpatrzenia. Zdaniem Skarżącej organy obu instancji naruszyły art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalne terminy załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 K.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA, uchylając decyzję Kolegium, zgodził się z organem II instancji, że w sprawie nie występuje bezprzedmiotowość postępowania. Nie podzielił jednak wniosków, że złożone przez Skarżącą pismo z dnia 28 lutego 2013 r. należało potraktować jako nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, któremu należało nadać bieg. WSA zauważył, że organ odwoławczy w ogóle nie wyjaśnił powodów zajęcia takiego stanowiska. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został w organie I instancji złożony w dniu 27 grudnia 2010 r. Wniosek ten był przez stronę kolejnymi pismami modyfikowany, jednakże w aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że wniosek z dnia 27 grudnia 2010 r. został cofnięty. Pisma Skarżącej z dnia 28 lutego 2013 r., nie można uznać za nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy z tego powodu, że z jego treści jasno wynika, że po pierwsze - stanowi ono odpowiedź na pismo organu I instancji z dnia 4 stycznia 2013 r. informujące, że strona mimo wezwania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. pismem z dnia 3 lutego 2012 r. nie uzupełniła wniosku, po drugie - zawiera ono stanowisko strony, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest kompletny i wobec tego żąda jego rozpoznania. Z analizy treści tych dokumentów wynika, że pomiędzy Spółką, a organem pierwszej instancji istniał spór co do tego, czy wniosek jest kompletny, a więc czy spełnia on wszystkie wymogi określone przepisami u.p.z.p. W takim stanie sprawy, zadaniem organu odwoławczego było przede wszystkim ocenić, czy powyższy wniosek zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W świetle powyższego WSA stwierdził naruszenie przez organ odwoławczy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albowiem SKO przy prawidłowym stwierdzeniu braku podstaw do umorzenia postępowania, nie rozważyło istoty sprawy sprowadzającej się do zbadania czy wniosek strony o ustalenie warunków zabudowy był, czy też nie kompletny. WSA zgodził się również ze skargą, że w sprawie doszło do naruszenia art. 35 § 3 K.p.a., bowiem rozpoznano odwołanie po upływie 8 miesięcy od jego otrzymania, gdy tymczasem maksymalny termin rozpatrzenia odwołania wynosi jeden miesiąc, a Kolegium nie dopełniło obowiązku z art. 36 K.p.a. poinformowania strony o przyczynach zwłoki, jak również nie podało nowego terminu rozpatrzenia odwołania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA nakazał zastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania, jak również do art. 35 § 3 K.p.a., określającego termin załatwiania sprawy w postępowaniu odwoławczym. W skardze kasacyjnej Kolegium, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciło naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15, art. 64 § 2 i art. 61 § 3 oraz art. 105 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię, II. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w powiązaniu z art. 269 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Wskazując na powyższe sformułowany został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że skoro pismem z dnia 9 marca 2012 r. pozostawiono wniosek strony bez rozpoznania, to pismo strony z dnia 28 lutego 2012 r. należało uznać za nowy wniosek, bowiem skutkiem pozostawienia pisma bez rozpoznania było zakończenie postępowania administracyjnego bez wydawania decyzji. Powołano się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą pismo o pozostawieniu podania bez rozpoznania nie konkretyzuje żadnego stosunku administracyjnoprawnego ani nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach strony. Następstwem pozostawienia podania bez rozpoznania jest zakończenie postępowania administracyjnego bez wydania decyzji, co wyklucza kwestionowanie tej czynności w drodze odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Wskazano, że podejmując tą czynność organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ strona w terminie nie uzupełniła jego braków. Pozostawienie podania bez rozpoznania z tej przyczyny nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy. Może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem, który nie będzie już zawierał braków. W świetle powyższego, jedynym środkiem kwestionowania pozostawienia podania bez rozpoznania jest skarga na bezczynność organu. W takim stanie rzeczy organ rozpoznając odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w spawie warunków zabudowy nie był uprawniony do oceny prawidłowości wezwania do usunięcia braków formalnych podania, zatem nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazano, że bezwzględnym obowiązkiem Sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania stwierdzonych naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Tymczasem wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazówki doprowadzą w gruncie rzeczy do konieczności ponownego wydania decyzji kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna w petitum wskazuje, że jej zarzuty oparte zostały na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego (punkt I.) oraz naruszeniu przepisów postępowania (punkt II.). Jednakże lektura zarzutu I., w którym jako naruszony wskazano art. 138 § 2 K.p.a. w powiązaniu z innymi przepisami K.p.a. (art. 15, art. 64 § 2 i art. 61 § 3 oraz art. 105 § 1), nie daje podstaw do takiej kwalifikacji. Wymienione przepisy, w szczególności art. 138 § 2 K.p.a., są bowiem przepisami procesowymi, przy czym art. 138 § 2 K.p.a. dotyczy jednego z rozstrzygnięć organu odwoławczego, a mianowicie decyzji kasacyjnej. Nieprawidłowość ta nie stanowi jednak wady uniemożliwiającej merytoryczne rozpoznanie postawionego zarzutu, gdyż jego uzasadnienie czyni zadość wymaganiom stawianym dla podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. Zatem przyjąć należy, że oba zarzuty wskazują na naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 138 § 2 K.p.a., w zw. z art. 15, art. 64 § 2 i art. 61 § 3 oraz art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w powiązaniu z art. 269 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Sumarycznie, naruszenia tych przepisów skarga kasacyjna upatruje w wadliwym zakwalifikowaniu przez WSA podania Spółki z dnia 28 lutego 2013 r., jako kontynuacji postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 27 grudnia 2010 r. O tym natomiast, że tak być nie może i że jest to nowe podanie, przesądza pismo Zarządu Dzielnicy R[...] z dnia 9 marca 2012 r., którym to pismem wniosek Spółki o ustalenie warunków zabudowy pozostawiony został bez rozpoznania. Stan sprawy nie jest kwestionowany. Przypomnieć więc należy, że pismem z dnia 9 marca 2012 r. (k. 34 akt adm.) Zarząd Dzielnicy R[...] poinformował strony o pozostawieniu wniosku Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami T-BP 3 z garażem podziemnym wielopoziomowym na max. 80 stanowisk parkingowych, parkingu naziemnego na ok. 35 miejsc postojowych, zbiornika retencyjnego, zbiornika na nieczystości ciekłe, kanalizacji deszczowej i zjazdu z ul. S[...] na działce nr ew. 1/7 i części działki nr ew. 5/1 w obrębie 3-08-09, przy ul. S[...]w Dzielnicy R[...] W[...], bez rozpoznania. W piśmie tym organ wskazał na wniosek Spółki z dnia 27 grudnia 2010 r. wraz z jego modyfikacjami i stwierdził, że skoro w wyznaczonym 7 – dniowym terminie braki wniosku nie zostały uzupełnione, to podstawę pozostawienia podania bez rozpoznania stanowi art. 64 § 2 K.p.a. Jednocześnie organ zaznaczył, że rozpatrzenie sprawy będzie możliwe po złożeniu nowego, kompletnego wniosku. Spółka na pismo to nie zareagowała, natomiast po ponad ośmiu miesiącach od tego zawiadomienia, pismem z dnia 26 listopada 2012 r. zwróciła się do Zarządu Dzielnicy R[...] o wskazanie brakujących dokumentów, które umożliwiłyby rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ w dniu 4 stycznia 2013 r. określił braki wniosku (5 punktów), natomiast Spółka w piśmie z dnia 28 lutego 2013 r. zawarła stanowisko, że wniosek jest kompletny i zażądała rozpatrzenia sprawy. W tym stanie faktycznym trafnie skarga kasacyjna podnosi, że sprawa zainicjowana wnioskiem z dnia 27 grudnia 2010 r. (wraz z jego modyfikacjami), zakończona została czynnością materialnotechniczną datowaną 9 marca 2012 r. – pozostawieniem podania bez rozpoznania. Zaistniała bowiem sytuacja, w której wszczęte wnioskiem Spółki z dnia 27 grudnia 2010 r. postępowanie, mimo wezwań do usunięcia braków z prawidłowym pouczeniem o skutkach zaniechania, nie mogło być zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem. Następstwem pozostawienia podania bez rozpoznania jest zakończenie postępowania administracyjnego bez wydania decyzji. W takim przypadku zasadnie skarga kasacyjna powołuje uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13, która wskazuje tryb zwalczania stanowiska organu wyrażonego w formie czynności polegającej na pozostawieniu podania bez rozpoznania. Zgodnie z uchwałą, "na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)" - ONSAiWSA z 2014 r. nr 1 poz. 2. Zakończenie postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 27 grudnia 2010 r. czynnością przewidzianą przepisem art. 64 § 2 K.p.a. ma ten skutek, że kolejne pisma Spółki, w szczególności z dnia 28 lutego 2013 r., nie może stanowić kontynuacji poprzedniego, "starego" postępowania. Pismo to stanowi nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Zatem podjęcie decyzji kasacyjnej i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Zarządu Dzielnicy R[...] z dnia 4 kwietnia 2013 r. o umorzeniu postępowania, było prawidłowe. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów postępowania należy uznać za usprawiedliwiony co oznacza, że zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Uwzględniając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i dlatego rozpoznał skargę. Przedstawione powyżej rozważania odnośnie do zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 27 grudnia 2010 r. czynnością materialnotechniczną datowaną 9 marca 2012 r. oznaczają, że trafnie Kolegium zakwalifikowało pismo Spółki z dnia 28 lutego 2013 r., jako nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek ten wszczął nowe postępowanie, a datą wszczęcia jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.), nawet jeżeli podanie to nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest podjąć działania wskazane w art. 64 § 2 K.p.a., mające na celu usunięcie tych braków, a w konsekwencji – po ich usunięciu - rozpoznać i załatwić sprawę. Dlatego też, prawidłowo Kolegium uchyliło decyzję o umorzeniu, gdyż postępowanie w żadnym wypadku nie jest bezprzedmiotowe. Również słusznie, z odwołaniem się do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji formułując właściwe wytyczne. Z tych przyczyn skarga Spółki podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 188 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 2 P.p.s.a.