I OSK 365/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 338/16 w sprawie ze skargi H. J. na zarządzenie Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego od H. J. na rzecz Wójta Gminy W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 15 września 2016 r., II SA/Lu 338/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. J. na zarządzenie Wójta Gminy W. z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora w punkcie I stwierdził nieważność zaskarżonego aktu, a w punkcie II zasądził od Wójta Gminy W. na rzecz H. J. 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżąca zasadnie wywiodła, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień w wykonywaniu powierzonych jej zadań, które wyczerpywałyby pojęcie przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., Poz 2156, dalej jako: "u.s.o."). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jest to pojęcie ogólne, niedookreślone, stanowi swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (wyroki NSA z 1 września 2010 r., I OSK 933/10 i z 19 listopada 2010 r., I OSK 1530/10). Obejmuje tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego lub dalszego funkcjonowania szkoły (wyroki NSA z 1 września 2016 r., I OSK 1149/16 i 12 lipca 2016 r., I OSK 478/16 oraz powołane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA). Nie sposób przyjąć, aby w realiach niniejszej sprawy przebywanie na zwolnieniu lekarskim, którego zresztą nikt nie kwestionował, nawet kilkumiesięcznym, stanowiło powód do odwołania skarżącej w omawianym trybie. Jakkolwiek przesłankami jego zastosowania mogą być również okoliczności niezależne od osoby pełniącej funkcje dyrektora, w tym również długotrwała absencja chorobowa, to rzeczą organu prowadzącego jest wykazanie, że miały one znaczenie dla spełnienia wymagań określonych wspomnianym przepisem. W wyroku z 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przewiduje możliwość odwołania nauczyciela ,,w przypadkach szczególnie uzasadnionych" co oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinno być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu o odwołaniu. Użycie przez ustawodawcę nieostrego sformułowania ,,przypadki szczególnie uzasadnione" daje organowi prowadzącemu pewną swobodę w ocenach, jednak swoboda ta nie może być utożsamiana z uznaniem administracyjnym i nie może oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora. Bez wątpienia funkcjonowanie szkoły do czasu podjęcia przedmiotowego zarządzenia wskazuje, że mimo nieobecności skarżącej szkoła funkcjonowała bez istotnych zakłóceń, a jej obowiązki wypełniała osoba piastująca stanowisko zastępcy dyrektora. Jakkolwiek, zdaniem Sądu I instancji, musi zdumiewać, że mimo powierzenia jej tego stanowiska przez skarżącą już 1 września 2007 r., dopiero w piśmie z 4 listopada 2015 r. stwierdziła brak odpowiedniej wiedzy i umiejętności dla terminowego wykonywania obowiązków oraz przyznaje brak umiejętności w odpowiednim pokierowaniu pracą rady pedagogicznej, co źle wpływa na funkcjonowanie szkoły, to przecież trudno uznać, aby ta właśnie okoliczność miała decydujące znaczenie dla odwołania skarżącej. Co więcej, Wójt nie zdecydował się na podjęcie natychmiastowych działań w związku ze złożeniem rezygnacji, ale zwlekał z decyzją do [...] grudnia 2015 r. Wprawdzie omawiany przepis nie wprowadza żadnego terminu, w jakim organ powinien dokonać wypowiedzenia, niemniej jednak ma to znaczenie dla oceny jego podstaw. Warto ponadto podkreślić, że skarżąca zgłaszała gotowość podjęcia obowiązków z dniem 1 stycznia 2016 r. Nawet jeśli złożyła wniosek o udzielenie urlopu, nie było przeszkód, aby w porozumieniu z Wójtem wyznaczyć nowego zastępcę. Słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2016 r., I OSK 3346/15, że szczególne przypadki, o jakich mowa w omawianym przepisie, to nie takie, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Poza powołaniem tej ogólnikowej tezy Wójt nie podał żadnych konkretnych okoliczności, które taki osąd mogłyby uzasadniać. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy W., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., a w przypadku niezastosowania wskazanego trybu o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 135 w związku z art. 188 p.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz Wójta Gminy W. zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Skarżący zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., poprzez uznanie, że w realiach niniejszej sprawy przebywanie skarżącej na kilkumiesięcznym zwolnieniu lekarskim nie sposób przyjąć za przypadek szczególnie uzasadniony, stanowiący powód odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") przez: a) niedokonanie przez Sąd I instancji wszechstronnej analizy stanu prawnego oraz oceny okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy; b) niepodjęcie przez Sąd I instancji w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, stanu prawnego i merytorycznego załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny oraz słuszny interes skarżących. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji pominął szereg okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla oceny sytuacji panującej w Zespole Szkół im. S. w W., w kontekście spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" (okoliczności) przemawiających za odwołaniem skarżącej w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Sąd pominął istotną w niniejszej sprawie okoliczność, że zastępca dyrektora od dnia powierzenia jej tej funkcji, tj. od 1 września 2007 r., zajmowała się wyłącznie zagadnieniami sprawozdawczym, niezwiązanymi z realizacją bieżących spraw związanych z funkcjonowaniem szkoły, które wykonywane były przez skarżącą. W okresie nieobecności skarżącej, przed zastępcą dyrektora stanęło szereg dodatkowych zadań, realizowanych dotychczas wyłącznie przez skarżącą, które dodatkowo wymagały wykształcenia związanego z zarządzaniem w oświacie, w szczególności: nadzór nad pracą szkoły, kwestie finansowe, wprowadzanie danych do Systemu Informacji Oświatowej, sprawy związane z bezpieczeństwem uczniów i nauczycieli, sprawy kadrowe nauczycieli, organizowanie roku szkolnego, organizowanie egzaminów, nadzór nad pracą rady pedagogicznej. W realizacji ww. spraw zastępca dyrektora nie legitymowała się nie tylko wymaganym wykształceniem, ale przede wszystkim doświadczeniem, gdyż nie była przez skarżącą dopuszczana do wykonywania tych obowiązków. Część z ww. zadań były wprawdzie realizowane przez zastępcę dyrektora bez uszczerbku dla funkcjonowania szkoły. Jednak zastępca dyrektora liczyła, że najistotniejsze zadania dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa uczniów i nauczycieli, czy organizowania egzaminów zostaną zrealizowane przez skarżącą po jej powrocie. Dopiero przedłużająca się nieobecność skarżącej oraz brak pewności co do terminu jej powrotu do pracy, a także konieczność realizacji w najbliższej przyszłości takich zadań jak organizowanie kolejnego roku szkolnego, egzaminów maturalnych czy zapewnienie bezpieczeństwa uczniów i nauczycieli (szczególnie w zakresie ochrony przeciwpożarowej), spowodowały rezygnację zastępcy dyrektora. Tym samym, nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że "Bez wątpienia funkcjonowanie szkoły do czasu podjęcia przedmiotowego zarządzenia wskazuje, że mimo nieobecności skarżącej szkoła funkcjonowała bez istotnych zakłóceń, a jej obowiązki wypełniała osoba piastująca stanowisko zastępcy dyrektora." Z twierdzenia Sądu wynika, że dopiero wystąpienie istotnych zakłóceń w funkcjonowaniu szkoły może stanowić podstawę do oceny, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki przemawiające za odwołaniem dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Z takim rozumieniem wskazanej przesłanki nie sposób się zgodzić, gdyż w ocenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie już zagrożenie w realizacji przez szkołę jej statutowych celów stanowi wystarczająca przesłankę do przeprowadzenia wskazanej oceny. Odnośnie twierdzenia Sądu, że: "Wójt nie zdecydował się na podjęcie natychmiastowych działań w związku ze złożeniem rezygnacji, ale zwlekał z decyzją do [...] grudnia 2015 r.", wskazać należy, że od złożenia rezygnacji w dniu 10 listopada 2015 r. do wydania przedmiotowego zarządzenia z [...] grudnia 2015 r., minęło jedynie 36 dni. W tym okresie Wójt Gminy W. liczył na powrót skarżącej do pracy i rozpoczęcie realizacji przez nią obowiązków dyrektora Zespołu Szkół, co mogłoby ustabilizować sytuację w jednostce. Kolejne okoliczności w postaci przedłożenia przez skarżącą, za pośrednictwem operatora pocztowego, kolejnego zwolnienia lekarskiego z 27 listopada 2015 r. z orzeczeniem niezdolności do pracy do 31 grudnia 2015 r., czy wreszcie przedłożenie 15 grudnia 2015 r. wniosku o urlop uzupełniający, spowodowały, że Wójt Gminy W. miał wiedzę o nieobecności dyrektora szkoły co najmniej do 11 lutego 2016 r. Taki stan polegający na długotrwałym i przedłużającym się braku osoby wypełniającej obowiązki Dyrektora Zespołu Szkół, powodował w ocenie Wójta istotne zagrożenie dla osiągnięcia podstawowych celów placówki oświatowej, w postaci sprawowania opieki nad uczniami, zapewnienie bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. Powyższa ocena spowodowała odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się również z twierdzeniem Sądu, że "Nawet jeśli [skarżąca] złożyła wniosek o udzielenie urlopu, nie było przeszkód, aby w porozumieniu z Wójtem wyznaczyć nowego zastępcę". Zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 8 statutu Zespołu Szkół im. S. w W., do wyłącznych kompetencji Dyrektora Szkoły należy powierzanie stanowisk kierowniczych w szkole i odwoływanie z nich. W tym miejscu przypomnieć należy, że Wójt Gminy W. nie miał możliwości nawiązania kontaktu ze skarżącą, która nie odpowiadała na jego telefony. Wójt otrzymywał jedynie korespondencję kierowana do niego przez skarżącą za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego. Z powyższych względów, zarówno odwołanie zastępcy dyrektora, jak i powierzenie tej funkcji innej osobie nie było możliwe ze względów proceduralnych, przy braku możliwości kontaktu ze skarżącą. Jedynym rozwiązaniem zaistniałej sytuacji pozostającym w zgodzie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego było odwołanie skarżącej z funkcji dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W celu usunięcia stanu braku osoby wypełniającej obowiązki Dyrektora Zespołu Szkół im. S. w W., zarządzeniem Nr [...] Wójt powierzył pełnienie tych obowiązków A. R., która niezwłocznie podjęła działania mające na celu realizację statutowych celów kierowanej jednostki oświatowej. Powyższe działania Wójta Gminy W. ocenić należy także jako realizację kompetencji wynikających z treści art. 34a i art. 34b u.s.o., zgodnie z którymi organ prowadzący szkołę lub placówkę oświatową sprawuje nadzór nad ich działalnością administracyjną, finansową i w ograniczonym zakresie – pedagogiczną. Oznacza to, że ustawodawca nałożył na wójta gminy obowiązek zapewnienia właściwego funkcjonowania szkół i placówek. Powyższy obowiązek oznacza także, że dobór kadry kierowniczej w szkołach powinien odbywać się w taki sposób, aby zapewnić prawidłowe, niezakłócone funkcjonowanie placówek oświatowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej za-rzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie są trafne. Podnieść należy, że ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. należy niewątpliwie do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej. Dysponuje on w tym zakresie pewną swobodą. Jednak sfera uznania kompetentnego organu, chociaż dość znaczna, nie jest nieograniczona, gdyż organ, korzystając z przysługujących mu uprawnień, musi uwzględniać ograniczenia przewidziane w art. 38 ust.1 pkt 2 u.s.o. Przepis ten – jako zapewniający znaczną stabilność stosunku zatrudnienia – należy traktować ze szczególną uwagą. Nie ulega wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. położony został nacisk na określenie "szczególnie uzasadniony przypadek" i dlatego też w orzecznictwie podkreśla się, że powyższy przepis ma zastosowanie do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia (por. wyrok NSA z 9 września 2002 r., SA/Rz 1969/01). Przyczyną odwołania w tym trybie mogą być takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły przy realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Nie każde naruszenie prawa przez dyrektora jest wystarczające do zastosowania tej formy odwołania, a jedynie takie, które powoduje konieczność natychmiastowego zaprzestania pełnienia przezeń funkcji z uwagi na zagrożenie interesu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Okoliczności uzasadniające odwołanie ze stanowiska na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. nie muszą być zawinione przez daną osobę, albowiem wystarczy, że zachodzi obiektywna przyczyna całkowitego braku możliwości dalszego sprawowania funkcji kierowniczej (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2015, uwaga do art. 38). Stąd też należy uznać, że długotrwała choroba, która uniemożliwia dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej, co pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie, jest szczególną okolicznością uzasadniającą odwołanie takiej osoby ze stanowiska dyrektora. Co więcej, jednym z warunków jakie musi spełnić osoba, aby zostać powołaną na stanowisko kierownicze jest zgodnie z art. 36a ust. 1e pkt 4 u.s.o. spełnienie warunków zdrowotnych niezbędnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym. Jednocześnie należy podkreślić, że przyczyny odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce publicznej zostały określone w art. 38 u.s.o. w sposób wyczerpujący. Tym samym wykluczone jest odwołanie w innym trybie niż wynikający z tego przepisu (por. wyrok SN z 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, OSNP 1997, nr 19, poz. 369, i glosą aprobującą J. Homplewicza, glosa do wyroku SN z 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, OSP 1998, z. 3, poz. 51, s. 121). Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że w przypadku długotrwałej choroby uniemożliwiającej wykonywanie funkcji kierowniczej możliwym trybem odwołania ze stanowisko dyrektora jest tryb wynikający z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Podkreślić również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z 20 lutego 2008 r., III PK 69/07, wydanym w sprawie, w której jako podstawę odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, wskazano częstą nieobecność w pracy spowodowaną niezdolnością do pracy z powodu choroby. SN stwierdził, że art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., przyznaje właściwemu organowi uprawnienie do odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji nie tylko w przypadkach zawinionego zachowania tego dyrektora, ale także, gdy jest to konieczne ze względu na prawidłowe funkcjonowanie kierowanej przez niego placówki oświatowej. W niniejszej Wójt Gminy W. uznał, że w związku z nieobecnością dyrektora Zespołu Szkół i zaistnieniem sytuacji braku osoby wypełniającej obowiązki dyrektora zasadne było odwołanie skarżącej z zajmowanego stanowiska, albowiem brak kierownictwa nad szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów, w szczególności przez brak opieki nad uczniami i niezapewnienie bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, brak kierownictwa nad działalnością szkoły i reprezentacji szkoły na zewnątrz.. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając okoliczności sprawy, odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, o czym orzekł w punkcie 2 na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponoszenie przez skarżącą skutków błędnego poglądu Sądu I instancji byłoby trudne do zaakceptowania ze względu na zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych. Nie bez znaczenia jest także i to, że podmiotem, na rzecz którego należałoby zasądzić koszty jest organ administracji publicznej, który dysponuje wystarczającymi środkami na finansowanie postępowań sądowych.