IV SA/Po 71/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania I. P. utrzymało w mocy decyzje Burmistrza P. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Burmistrz P., działając m. in. na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114) decyzją z dnia 29 czerwca 2015 r. odmówił przyznania I. P. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką W. S. P.. Uzasadniając orzeczenie organ I instancji wskazał, że przepis art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, iż dochód na osobę w rodzinie przekracza kwotę kryterium, które wynosi 664,00 zł. Dalej organ wskazał, iż od powyższej decyzji I. P. wniosła odwołanie, którym poprosiła o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przyznającej prawo do wnioskowanego świadczenia. W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że przesłanką warunkującą przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest spełnienie kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 664,00 zł. Na podstawie załączonych dokumentów należy stwierdzić, iż w przypadku rodziny skarżącej nastąpiło przekroczenie dochodu, bowiem dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł zatem przekracza kryterium ustawowe o [...] zł. Zgodnie z art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych: w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, natomiast kwota najniższego zasiłku rodzinnego na ten okres zasiłkowy wynosi 77,00 zł. Z akt sprawy skarżącej wynika, iż w poprzednim okresie zasiłkowym trwającym od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. I. P. nie posiadała uprawnień do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zatem w przypadku skarżącej brak podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła I. P. podnosząc, że decyzja ta jest bardzo krzywdząca, a ponadto dochód konkubenta został podzielony przez 9 miesięcy, a nie przez 12. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżąca wskazała, że decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne od [...] grudnia 2012 r. do [...] grudnia 2014 r. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowi przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.). Powołany przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Nowelizacja ta wiąże się z ustawową rekonstrukcją świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń obejmującego zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca dodał nowe świadczenie nazywane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym ( art.1 pkt 1 i pkt 4 ustawy nowelizującej), uregulowane szczegółowo w dodanym art.16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom: - na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli: - nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ). Wskazać przy tym należy, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest jednocześnie od kryterium dochodowego i przysługuje jedynie w sytuacji, w której łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), a zatem nie przekracza kwoty kryterium dochodowego wynoszącego w dniu wydawania przez organ I instancji decyzji 664 zł. Tym samym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego. Przy czym uzależnienie możliwości ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy od spełnienia kryterium dochodowego jest istotnym elementem konstrukcji tego świadczenia. Zastosowanie tego kryterium odnoszącego się do łącznych dochodów dwóch rodzin – rodziny osoby sprawującej opiekę i rodziny osoby wymagającej opieki, miało służyć wprowadzeniu najbardziej racjonalnych zasad przyznawania tego świadczenia oraz ustalenia dochodu w sposób odpowiadajmy rzeczywistości ( zob. uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej , druk sejmowy 724/VII kadencja ). Wymaga podkreślenia, że przewidziane w art.16 a ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależnienie możliwości ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy od spełnienia kryterium dochodowego obliczanego z uwzględnieniem łącznych dochodów rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014r. sygn. K 38/13 orzekł , że przepis ten jest zgodny z art.2 , art.32 ust.1 i art.69 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozwiązanie to – mimo ,że wprowadza ograniczenie w odniesieniu do pewnej kategorii podmiotów podobnych – ma uzasadnienie z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej (art.2 Konstytucji) . Odpowiada również treści art. 71 ust.1 zdania drugiego Konstytucji, który umożliwia ustawodawcy odmienne traktowanie rodzin w trudnej sytuacji materialnej. W niniejszej sprawie podstawą odmowy przyznania świadczenia stanowiło ustalenie przez organ, iż dochód na osobę w rodzinie przekroczył kryterium ustawowe o [...] zł. Jednocześnie organ wskazał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ obliczył dochód rodziny skarżącej w sposób prawidłowy. Poczynione przez oba organy orzekające w sprawie ustalenia co do wysokości łącznego dochodu rodziny skarżącej oraz dochodu osoby wymagającej opieki nie budzą wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym . Prawidłowo również organy obu instancji ustaliły - dla potrzeb wyliczenia dochodu rodziny - skład rodziny skarżącej, z uwzględnieniem przepisu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawierającego legalną definicję rodziny , sformułowaną na użytek regulacji jaka stanowi ustawa o świadczeniach rodzinnych , która odbiega od potocznego rozumienia pojęcia rodzina i jego znaczenia na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ( art.67 §1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) . Odnosząc się do zarzutu strony, iż dochód jednego z członków rodziny został podzielony przez 9 miesięcy, a nie przez 12 miesięcy wskazać należy, że stosownie do art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Jak wynika z akt sprawy A. B. w 2013 roku uzyskał dochód w kwocie [...]zł (oświadczenie k. 18). Jednakże należy mieć na uwadze, iż z oświadczenia tego wynika, że dochód ten był uzyskany za okres od kwietnia do grudnia 2013 r.. Zatem dochód ten należało podzielić przez 9 miesięcy, a nie przez 12, jak sugeruje skarżąca. W przypadku rodziny skarżącej nastąpiło przekroczenie dochodu, bowiem dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł zatem przekracza kryterium ustawowe o [...] zł. Nie ulega wątpliwości, że sytuacja osoby ubiegającej się o specjalny zasiek opiekuńczy, w której łączny dochód na osobę w rodzinie jedynie nieznacznie przekracza kryterium dochodowe, jest w istocie tożsama z sytuacją osób w rodzinie, której dochód zbliża się do kwoty przyjętego kryterium dochodowego, ale go nie przekracza. Ustawodawca przewidział taką sytuację w przepisie art. 16 a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym, w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje . Z treści cytowanego przepisu wynika, że wskazane wyżej warunki nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego mają charakter przesłanek kumulatywnych, co oznacza, że muszą być spełnione łącznie. A w konsekwencji niespełnienie którejkolwiek z nich skutkuje brakiem uprawnień do wnioskowanego świadczenia, albowiem organ nie ma uprawnień do arbitralnego potraktowania ich braku. W niniejszej sprawie organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w poprzednim okresie zasiłkowym trwającym od 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. skarżąca nie posiadała uprawnień do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego. Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że w cytowanym wyżej ust. 3 art.16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych mowa jest o przysługiwaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dokonując wykładni gramatycznej tego przepisu, wskazać należy, że mówi on o "przysługiwaniu" zasiłku, a nie o przyznaniu zasiłku, tj. skonkretyzowaniu prawa w formie aktu administracyjnego. Zatem obowiązkiem organu było ustalenie, czy w hipotetycznie poprzednim okresie zasiłkowym przysługiwałby skarżącej omawiane świadczenie. Powołany przepis nie przewiduje warunku pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w poprzednim okresie zasiłkowym. Pobierać świadczenie i mieć do niego prawo to nie są tożsame sytuacje. Świadczenie jest pobierane, jeżeli przysługuje, ale dopuszczalna jest sytuacja, że z przyznanego prawa uprawniony świadczeniobiorca nie korzysta. Dotyczy to zwłaszcza świadczeń przyznawanych na wniosek. Wbrew stanowisko organu z przedłożonych akt w żadnym stopniu nie wynika, że skarżącej w okresie zasiłkowym trwającym od 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. nie przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy. Podkreślić należy, iż w aktach brak jest np. decyzji odmawiającej przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego czy dokumentów wskazujących na wysokość dochodu rodziny skarżącej w 2012 r. W tym stanie rzeczy organ z naruszeniem art. 7, 77 Kpa nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku, czy skarżącej w poprzednim okresie zasiłkowym przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy. Ponadto organ winien mieć na uwadze, że skarżącej za okres od 17 grudnia 2012 r. do 16 grudnia 2014 r. przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne. Co prawda świadczenie to nie jest tożsame ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, to jednakże należy mieć na uwadze, iż do dnia 1 stycznia 2013r. ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewidywała specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto świadczenie pielęgnacyjne zostało skarżącej przyznane decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. po toczącym się długo postępowaniu, w którym zapadł m.in. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2016r., sygn. akt IV SA/Po 944/15.