II OSK 2917/16

Dnia 27 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. i T.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 393/16 w sprawie ze skargi M.B. i T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz M.B. i T.B. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 15 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi M.B. i T.B. (dalej jako "skarżący") stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 15 grudnia 2015 r. Wójt Gminy Białogard nakazał W.S. – właścicielowi działki nr [...]/1 położonej w obrębie Pękanino - usunięcie z jej terenu zgromadzonych odpadów o kodzie 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w kodzie 17 05 03, w postaci kamieni przemieszanych z glebą, zgromadzonych na pryzmie oznaczonej numerem 1 na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu oględzin z 17 sierpnia 2015 r., o obwodzie 37 m i wysokości 3 m, usytuowanej w odległości 40 m od narożnika działki nr [...]/1 z działkami [...]/2 i [...]/1. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach"). Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący, właściciele sąsiedniej działki nr [...]/6. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu skarżących organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy Białogard uznał skarżących za strony postępowania, co potwierdza doręczenie im zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz wszystkich podejmowanych w sprawie czynnościach. Skarżący brali czynny udział w postępowaniu wnosząc liczne uwagi. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 26 ustawy o odpadach w charakterze strony postępowania może brać udział tylko posiadacz odpadów oraz ewentualnie władający powierzchnią ziemi, jeżeli nie jest nim posiadacz odpadów. Adresatem decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania może być tylko jeden z tych podmiotów. W tej sprawie jest nim posiadacz odpadów, który jest jednocześnie właścicielem gruntu (władającym powierzchnią ziemi) na którym odpady zostały zgromadzone. Na nim bowiem ciąży, z mocy samego prawa, obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów. Decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana tylko z urzędu, co wynika wprost z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Jeżeli przepis prawa materialnego stanowi, że w określonej sprawie postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie z urzędu, to bez znaczenia w tej kwestii pozostaje okoliczność, w jaki sposób organ decyzyjny powziął wiadomość o okolicznościach uzasadniających wszczęcie danego postępowania. Za stronę postępowania nie można uznać podmiotu tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości i złożył podanie o wszczęcie postępowania w sprawie usunięcia odpadów. Oznacza to, że skarżącym w kontrolowanym postępowaniu nie przysługiwał status strony tego postępowania. W ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw do uznania, że skarżący mają interes prawny w tej sprawie. Właściciel sąsiedniej nieruchomości może mieć w tej sprawie co najwyżej interes faktyczny, który jednak nie daje mu prawa do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Przepis art. 26 ustawy o odpadach nie może stanowić podstawy ochrony prawa własności w zakresie uregulowanym art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm. – dalej jako "kodeks cywilny"). Ochroną interesu prawnego w tym zakresie zajmują się sądy powszechne a nie organy administracji, których celem jest ochrona szeroko rozumianego interesu publicznego oraz interesu indywidualnego, chronionego przez konkretne przepisy materialnego prawa administracyjnego Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję bez przeprowadzenia badania weryfikującego posiadanie interesu prawnego skarżących i bezpodstawnie uznało ich legitymację do wniesienia odwołania, które to prawo przysługuje tylko stronie (art. 127 § 1 k.p.a.). Zaskarżona decyzja została więc wydana z kwalifikowanym naruszeniem art. 127 § 1 k.p.a., polegającym na rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez podmiot, któremu w postępowaniu nie przysługiwał przymiot strony, co odpowiada przesłance nieważności wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 26 ustawy o odpadach przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie posiadają prawa strony Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa procesowego, a w szczególności błędną wykładnię a w konsekwencji niezastosowanie art. 28 k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że skarżący nie posiadają prawa strony pomimo, że są właścicielami działki nr 34/6 bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...]/1 należącą do W. i R.S. i narażoną na jej bezpośredni wpływ i oddziaływanie. Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 26 ustawy o odpadach przez uznanie, że skarżący nie posiadają "prawa strony", bowiem nie znajdują się w katalogu podmiotów wskazanych w art. 26 ustawy o odpadach. Po drugie, niezastosowanie art. 46 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm. – dalej jako "p.o.ś.") w związku z art. 59 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 353 – dalej jako "ustawa środowiskowa") oraz w związku z art. 28 k.p.a. Po trzecie, niezastosowanie art. 144 k.c. w związku z art. 28 kpa przez jego nie zastosowanie Po czwarte, niezastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.") w związku z art. 28 k.p.a. Jako uzasadnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący wskazali, że jako właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...]/1 są narażeni na oddziaływanie działki nr [...]/1 podczas podejmowanych przez W. i R.S. czynności mających na celu usunięcie odpadów bądź zaniechanie przez nich wywiązania się z nałożonego obowiązku. Jednocześnie skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, na okoliczność ustalenia, że przysługuje im prawo strony. Skarżący wnieśli o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły odnieść zamierzony skutek. Po pierwsze, na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 26 ustawy o odpadach, aczkolwiek został on błędnie sformułowany przez koniunkcję błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, co oczywiście nie może mieć miejsca równocześnie. Niezależnie jednak od powyższego, Sąd I instancji błędnie uznał, że art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach wyłącza możliwość udziału innych niż posiadacz odpadów stron postępowania. Definicja strony postępowania wynika z art. 28 k.p.a. i to na tej podstawie powinny zostać ustalone strony postępowania prowadzonego w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Przepisy ustawy o odpadach nie przewidują bowiem żadnych wyjątków w zakresie stron postępowania w sprawie nałożenia obowiązku niezwłocznego usunięcia odpadów. Tego rodzaju ograniczenie przewiduje art. 170 ustawy o odpadach, ale dotyczy on wyłącznie postępowań w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Przepis ten stanowi regulację wyjątkową i nie może być interpretowany rozszerzająco. Za przedstawioną przez Sąd I instancji wykładnią art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach nie przemawia również okoliczność, że przepis ten nakłada określone obowiązki wyłącznie na posiadacza odpadów oraz, że postępowanie to jest prowadzone z urzędu. Kwestia ta nie ma znaczenia dla ustalenia kręgu stron postępowania, ponieważ ten musi być ustalony na podstawie art. 28 k.p.a., a więc w oparciu o interes prawny, który jest konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Jednocześnie Sąd I instancji nietrafnie a prori założył, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie będzie oddziaływać na działkę skarżących, bezpośrednio graniczącą z działką, na której znajdują się odpady będące przedmiotem nakazu z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Oznacza to, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 26 ustawy o odpadach oraz art. 28 k.p.a. w związku z art. 144 k.c. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, że skarżącym przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Kwestia ta powinna być przedmiotem oceny Sądu I instancji z uwzględnieniem stanu faktycznego danej sprawy. Natomiast brak było podstaw do stwierdzenia, że skarżący nie posiadają statusu strony tylko w oparciu o nieprawidłową wykładnię art. 26 ustawy o odpadach. Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty naruszenia art. 46 p.o.ś. w związku z art. 59 ustawy środowiskowej oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Na obecnym etapie postępowania przepisy te nie miały zastosowania w tej sprawie, a zarzuty na nich oparte dotyczą podnoszonych przez skarżących uchybień organów w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu. Z uwagi na stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej decyzji, znaczenie ma obecnie jedynie, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji przyjmując, że została ona wydana z wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji przedwcześnie przyjął, że skarżący nie mieli legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Białogard z [...] grudnia 2015 r. Kwestia ta będzie wymagała ponownej, pełnej analizy z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie. Dopiero stwierdzenie, że w kontrolowanym postępowaniu skarżący dysponowali interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. pozwoli na ocenę legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] lutego 2016 r. również w kontekście zgodności z powołanymi wyżej przepisami prawa materialnego. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.