II SA/Sz 393/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi M. B. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących M. B. i T. B. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej : k.p.a. oraz art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie składowania odpadów na terenie działki nr [...] położonej w obrębie P. Wójt Gminy nakazał W. S. – właścicielowi przedmiotowej działki oraz zgromadzonych na niej odpadów - usunięcie z jej terenu zgromadzonych odpadów o kodzie 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w kodzie 17 05 03, w postaci kamieni przemieszanych z glebą, zgromadzonych na pryzmie oznaczonej numerem 1 na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu oględzin z dnia [...] r., o obwodzie 37 m i wysokości 3 m, usytuowanej w odległości 40 m od narożnika działki nr [...] z działkami [...]. Organ wskazał też, że nałożony obowiązek winien być wykonany w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Wójt Gminy wyjaśnił, iż w przeprowadzonym postępowaniu ustalono, że decyzją z dnia [...] r., [...] W. S. uzyskał zezwolenie Starosty na zbieranie na działce nr [...], na placu wybudowanym przez niego w trybie "zgłoszenia" do Starosty, odpadów porozbiórkowych. Decyzją Starosty z dnia [...] r., nr [...] powyższe zezwolenie zostało uchylone, jednak W. S. nadal gromadził odpady określane jako porozbiórkowe. Po wszczęciu postępowania, o którym zawiadomiono także T. i M. B. – właścicieli jednej z działek sąsiadujących z działką nr [...], w dniu [...]r. dokonano wstępnych oględzin ww. działki i ustalono, że gromadzone są na niej różnorakie materiały budowlane oraz materiały porozbiórkowe, które stanowią odpady. Na podstawie oględzin dokonanych w dniu [...] r. ustalono, że na działce [...] znajdują się różnorakie materiały budowlane (piach, kostka brukowa, grys bazaltowy, żwir, krawężniki) oraz pryzma kamieni przemieszanych z glebą. Właściciel wyjaśnił, iż są to materiały budowlane używane przez niego do budowy dróg, a ich magazynowanie jest związane z prowadzeniem przez niego działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. W oparciu o dokonane oględziny oraz załączoną dokumentację fotograficzną, zgromadzone w pryzmie kamienie organ zakwalifikował jako odpady o kodzie 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03. Mając na uwadze, że decyzją Starosty z dnia [...] r. uchylone zostało zezwolenie na magazynowanie na działce nr [...] odpadów pochodzących z rozbiórek, organ stwierdził, że ww. odpady magazynowane są na miejscu do tego nieprzeznaczonym, co spełnia przesłankę określoną w art. 26 ustawy o odpadach. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli T. B. i M. B. – właściciele sąsiedniej działki nr [...]. Wnosząc o jej uchylenie wywiedli, że w niniejszym postępowaniu nie są tylko i wyłącznie uczestnikami postępowania, lecz przysługuje im przymiot strony, z uwagi na fakt bezpośredniego sąsiedztwa ich działki z działką nr [...]. Zarzucili organowi zaniechanie przeprowadzenia dowodów w postaci analiz i badań z odwiertów lub prac odkrywkowych, ponadto - według nich - w toku postępowania doszło do istotnych nieprawidłowości zarówno w zakresie stosowania prawa jak i oceny okoliczności faktycznych sprawy, albowiem decyzja Starosty z dnia [...]r., udzielająca W. S. zezwolenia na zbieranie i transport odpadów innych niż niebezpieczne oraz decyzja tego organu z dnia [...] r., uchylająca udzielone zezwolenie, skierowane zostały wyłącznie do W. S. i do organów, z pominięciem skarżących, na co uwagę zwrócił Prokurator Prokuratury Rejonowej w B. Nadto - zdaniem odwołującego się usytuowanie takiej działalności prowadzi do pogorszenia stanu środowiska na działkach sąsiednich i powoduje zmniejszenie ich wartości. Uzyskując zezwolenie na zbieranie i transport odpadów W. S. wykonał plac do składowania odpadów oraz drogę, w trybie zgłoszenia. Prowadzona przez niego działalność należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga sporządzenia raportu, a zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego - pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Proceder dalszego składowania odpadów, wobec uchylenia przez Starostę decyzji uprawniającej do zbierania i transportu odpadów, odbywa się bez zezwolenia – składowisko na działce nr [..] nieprzerwanie istnieje. Z rejestru gruntów wynika, że działka nr [..] była zaliczana do nieużytków, bez przeznaczenia na cele budowlane, tymczasem jej właściciele złożyli nieprawdziwe oświadczenie, że posiadają uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto istnieją istotne rozbieżności między rejestrem gruntów, w którym określono tę działkę jako nieużytek, a umową jej nabycia, w której określona jest jako teren istniejącej kopalni żwiru do rekultywacji – teren zieleni publicznej. W toku oględzin spornej działki prowadzonych w ramach postępowania prowadzonego przez PINB skarżący zostali pozbawieni możliwości wejścia na jej teren, a tym samym składania uwag i wniosków, co spowodowało naruszenie ich praw do udziału w oględzinach. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Opisując dotychczasowy przebieg postępowania oraz mające zastosowanie mniejszej sprawie przepisy ustawy o odpadach, Kolegium podzieliło ustalenia dokonane przez organ I instancji, uznając je za prawidłowe i uzasadniające podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, tj. nakazu usunięcia zgromadzonych na działce nr [...] obr. P. odpadów przez ich posiadacza i zarazem właściciela - W. S. Odnosząc się do zarzutu skarżących w przedmiocie nieuznania ich za stronę postępowania, Kolegium wyjaśniło, iż z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy uznał skarżących stronami postępowania, co potwierdza doręczenie im nie tylko zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ale i o wszystkich podejmowanych w sprawie czynnościach. Skarżący brali czynny udział w postępowaniu, wnosząc liczne uwagi. Ponadto, prowadząc niniejsze postępowanie, organ w pełni stosował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, informując strony o dokonywanych czynnościach, w tym o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, iż nie wszystkie podnoszone przez skarżących okoliczności mogą być dowodami w sprawie tj. nie mogą mieć wpływu na istotę rozstrzygnięcia. Uważając opisaną decyzję za wadliwą T. B. i M. B. zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej naruszenie: - przepisów postępowania tj. art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie ich zarzutów i wniosków zawartych w składanych pismach – zwłaszcza wniosków o przeprowadzenie ekspertyz i analiz, prac odkrywkowych i powołania biegłego celem ustalenia, czy na działce nr [...] nie są składowane pod powierzchnią gruntu odpady szkodliwe i niebezpieczne dla ludzi i środowiska, - art. 84 § 1 K.p.a. poprzez niepowołanie biegłego w celu ustalenia, czy pod powierzchnią gruntu na działce [...] składowane są odpady szkodliwe i niebezpieczne dla ludzi i środowiska, - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ I instancji i organ odwoławczy do zarzutów dotyczących konieczności przeprowadzenia analiz, badań i prac odkrywkowych przy udziale biegłego w celu ustalenia zakopania substancji szkodliwych pod powierzchnią działki [...], ilości szkodliwych odpadów i ich rodzaju, oraz pominięciu uwag i zastrzeżeń wskazanych w protokole z dnia [...] r. i w piśmie z dnia 15 października 2015 r., - przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów przez W. S. nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi T. B. i M. B. powielili swoje stanowisko w sprawie wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, szeroko rozwijając wskazane wyżej zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., nie znajdując podstaw do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia, wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej, wskazując ponadto, że przepis art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, wbrew twierdzeniom skarżących, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W nawiązaniu do odpowiedzi na skargę, w piśmie procesowym z dnia 8 września 2016 r. skarżący stwierdzili, iż argumenty organu są bezzasadne, wskazując, że w myśl art. 28 K.p.a. w niniejszym postępowaniu przysługuje im status strony, a co za tym idzie zgłaszanie wniosków dowodowych, które organ pomija, m.in. o powołanie biegłego i przeprowadzenie ekspertyz i analiz. Zaznaczyli, że na spornej działce nadal składowane są odpady, w tym również niebezpieczne dla ludzi i środowiska, powodując skażenie sąsiadujących działek oraz obniżenie ich wartości. Do pisma skarżący załączyli szereg pism składanych w niniejszej sprawie, decyzji oraz zdjęcia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w S. w dniu 15 września 2016 r pełnomocnik uczestnika postępowania W. S. oświadczył, iż odpady ze spornej działki zostały usunięte, na potwierdzenie czego przedłożył pismo z dnia 28 stycznia 2016 r. kierowane do Wójta Gminy. Pełnomocnik skarżących podtrzymując stanowisko wyrażone w skardze wniósł o wskazanie organowi konieczności przeprowadzenia wskazywanych przez skarżących dowodów, w tym opinii biegłego z zakresu geodezji i geologii w celu ustalenia, czy pod powierzchnią działki nie znajdują się odpady nie objęte decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, jednakże z przyczyn całkowicie odmiennych niż podnoszone przez skarżących, które Sąd - w myśl art. 134 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) dalej p.p.s.a. - ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, w wyniku skargi wniesionej przez M. i T. B., kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., nr [..], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [..] nakazującą W. S. - właścicielowi działki nr [..] obręb P. i zgromadzonych na niej odpadów usunięcie tych odpadów (o wskazanych kodach), zgromadzonych na pryzmie o obwodzie 37m i wysokości 3m. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). Zgodnie z art. 26 ust. 1 ww. ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Art. 26 ust. 2 stanowi zaś, że w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Z konstrukcji przytoczonego przepisu wynika, że w realizacji postanowień art. 26 ww. ustawy udział biorą trzy podmioty: 1/ posiadacz odpadów, czyli zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 tej ustawy – wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca w posiadaniu odpadów; przy czym domniemywa się, że władający powierzchnia ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, 2/ organ administracji publicznej, tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta albo RDOŚ, 3/ władający powierzchnią ziemi, jeżeli nie jest posiadaczem odpadów; przez władającego powierzchnią ziemi należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 44 prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 627), właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków (prowadzonej na podstawie wydanego na podstawie ustawy – Prawo geodezyjnej i kartograficzne rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz.U. Nr 38, poz. 454) ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający. Zatem w realizacji dyspozycji art. 26 ustawy o odpadach w charakterze strony postępowania może brać udział tylko posiadacz odpadów oraz ewentualnie władający powierzchnią ziemi, jeżeli nie jest nim posiadacz odpadów (taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi). Adresatem decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania może być tylko któryś z tych podmiotów. W niniejszej sprawie jest nim posiadacz odpadów, który jest jednocześnie właścicielem gruntu (władającym powierzchnią ziemi) na którym odpady zostały zgromadzone. Na nim bowiem ciąży, z mocy samego prawa, obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów. Decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana tylko z urzędu, co wynika wprost z treści ww. art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Jeżeli przepis prawa materialnego określa, iż w określonej sprawie postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie z urzędu, to bez znaczenia w tej kwestii pozostaje okoliczność, w jaki sposób organ decyzyjny powziął wiadomość o okolicznościach uzasadniających wszczęcie danego postępowania. Wiedza organu na ten temat pochodzić może zarówno z własnych źródeł, jak również z informacji, pism, wniosków lub skarg pochodzących od obywateli. Oparcie się przez organ na informacji pochodzącej od obywatela, w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, mającego w tym określony interes, i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, nigdy jednak nie przekształci tego postępowania we wszczęte na wniosek ani nie uczyni wnioskującego stroną tego postępowania. W świetle przytoczonego wyżej przepisu ustawy o odpadach za stronę takiego postępowania nie można uznać podmiotu tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości i złożył podanie o wszczęcie postępowania w sprawie usunięcia odpadów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1365/08, Baza Orzeczeń LEX nr 580908, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 maja 2016 r. sygn.. akt II SA/Gd 614/15, z dnia 14 marca 2012 r. , sygn. akt II SA/Gd 912/11, z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 549/11). W świetle powyższej regulacji prawnej oraz odnoszącego się do niej orzecznictwa skarżącym w niniejszym postępowaniu, opartym na treści art. 26 ustawy o odpadach, nie przysługiwał status strony tego postępowania i nie zmienia tego fakt, iż faktycznie byli oni traktowani przez organy obu instancji jako strona. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek winien wynikać z przepisu prawa materialnego, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem organu. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa w danej kwestii nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. W okolicznościach przedmiotowej sprawy – w ocenie Sądu – brak jest podstaw do uznania, że skarżący mają interes prawny w prowadzeniu postępowania i rozstrzygnięciu, w oparciu o art. 26 ustawy o odpadach, kwestii usunięcia odpadów należących do innych osób i składowanych na terenie nienależącym do nich, stanowiącym własność adresata decyzji, który z mocy prawa jest zobowiązany do ich usunięcia. Właściciel sąsiedniej nieruchomości może mieć w tej sprawie co najwyżej interes faktyczny, który jednak nie daje mu prawa do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach i kwestionowania prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania, zakończonego zresztą w niniejszej sprawie wydaniem nakazu usunięcia przedmiotowych odpadów, co było zgodne z żądaniem skarżących. Dodać należy, iż przepis art. 26 ustawy o odpadach nie może stanowić podstawy ochrony prawa własności w zakresie uregulowanym art. 144 kodeksu cywilnego, na czym zdają się opierać swe stanowisko skarżący. Ochroną interesu prawnego w tym zakresie zajmują się sądy powszechne a nie organy administracji, których celem jest ochrona szeroko rozumianego interesu publicznego oraz interesu indywidualnego, chronionego przez konkretne przepisy administracyjnego prawa materialnego Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję bez przeprowadzenia badania weryfikującego posiadanie interesu prawnego skarżących i bezpodstawnie uznało ich legitymację do wniesienia odwołania, które to prawo przysługuje tylko stronie (art. 127 § 1 k.p.a.). Przystępując do rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy zobowiązany jest w pierwszej kolejności do ustalenia, czy pochodzi ono od strony postępowania. Nie jest dopuszczalne rozpatrzenie odwołania pochodzącego od osoby niebędącej stroną postępowania. Ustalenie, iż odwołanie wniosła osoba nieposiadająca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. wydana "po rozpatrzeniu odwołania Państwa T. i M. B." została wydana z kwalifikowanym naruszeniem art. 127 § 1 k.p.a., polegającym na rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez podmiot, któremu w danym postępowaniu nie przysługiwał przymiot strony, co odpowiada przesłance nieważności wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nieważność zaskarżonej decyzji sąd administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, a zatem - stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – Sąd obowiązany był orzec jak w sentencji. Odnosząc się zaś do niektórych pozostałych zarzutów skargi podkreślić należy, iż całkowicie nietrafne i bezprzedmiotowe są zarzuty odnoszące się do naruszenia przez W. S. przepisów prawa budowlanego, a także wadliwości wydanej przez Starostę decyzji zezwalającej W. S. prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Zarzuty te nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., wobec czego szczegółowe odnoszenie się do nich, także w kontekście przedstawionego wyżej stanowiska Sądu, uznać należało za niecelowe. Po ponownym badaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawione w treści niniejszego uzasadnienia stanowisko Sądu. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.