II OSK 1365/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 77/08 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od A.P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej odpadów, wyrokiem z dnia 14 maja 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny: Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach przekazał Burmistrzowi Myszkowa pismo A.P., dotyczące zasypania śmieciami oraz ziemią studni na terenie posesji przy ul. A. 36 w M. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Burmistrz Myszkowa orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie likwidacji powyższej studni, zlokalizowanej na posesji E. i F. Z. z tym uzasadnieniem, że zlecona ekspertyza nie wykazała w studni obecności odpadów, a jedynie materiału obojętnego dla środowiska. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.P. (właściciel nieruchomości sąsiedniej przy ul. A. 38). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zdaniem Kolegium, krąg stron postępowania, prowadzonego w trybie art. 34 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. o odpadach, określa art. 28 k.p.a. Tymczasem w świetle wyników ekspertyzy hydrologicznej dotyczącej wpływu na środowisko obiektów gospodarki wodno-ściekowej, sporządzonej przez A. Sp. z o.o. w Częstochowie, zlikwidowana studnia nie stanowi ogniska, powodującego zanieczyszczenie środowiska ze względu na skład materiałów użytych do jej zasypania. Ponadto, ustalony przepływ wód podziemnych wyklucza ujemne oddziaływanie na nieruchomość A.P. Tym samym organ odwoławczy uznał, że działania polegające na zasypaniu studni, nie oddziałują na teren posesji sąsiedniej, a zatem jej właściciel nie posiada w niniejszym postępowaniu interesu prawnego, a w konsekwencji przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego A.P. podniósł, że Kolegium zajęło się jedynie przymiotem strony w postępowaniu, pomijając ocenę ekspertyzy i zawartych w niej wniosków, podczas gdy jej opracowanie nastąpiło bez pobrania próbek ze studni i przy niskim poziomie wód gruntowych. Stąd też, jego zdaniem, bez wyjaśnienia sprawy, nie było dopuszczalne umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W toku rozprawy sądowej skarżący podał, że jego zdaniem do zasypania studni użyto m.in. papy, pochodzącej z rozbiórki starej stodoły, zaś przedmiotowa studnia usytuowana była w odległości ok. 6 m od granicy jego działki, przy czym użytkuje także łąkę, usytuowaną po przeciwnej stronie. Uczestnicy postępowania E.Z. i F.Z. w piśmie procesowym zaprzeczyli prawdziwości twierdzeń skarżącego, aby do zasypania studni użyto śmieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że niniejszej sprawie organ odwoławczy z naruszeniem art. 28 k.p.a., odmówił skarżącemu jako właścicielowi posesji sąsiedniej przymiotu strony w postępowaniu, prowadzonym "w trybie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.)". Z mocy art. 34 ust. 2 cyt. ustawy, decyzja o nakazaniu posiadaczowi odpadów ich usunięcia z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wydawana jest z urzędu. Zdaniem Sądu I instancji, nie oznacza to jednak, że stroną takiego postępowania jest jedynie posiadacz odpadów. Jak bowiem prawidłowo uznał organ odwoławczy, krąg stron wyznacza z braku odmiennej regulacji przepis art. 28 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją, przymiot strony przysługuje zatem każdemu podmiotowi, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Właściciel nieruchomości w zasadzie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu, dotyczącym prawidłowej gospodarki odpadami składowanymi lub magazynowanymi na nieruchomości sąsiedniej, zwłaszcza gdy dotyczy to niewielkiej, bo zaledwie kilkumetrowej odległości od granicy działek, jak w niniejszej sprawie. Dopiero wynik takiego postępowania może rozstrzygnąć, czy odpady składowane są w miejscu przeznaczonym do tego celu. Celem tego postępowania nie jest więc tylko stwierdzenie zanieczyszczenia środowiska, przy czym ochronie podlegają obok wód podziemnych również gleba i ziemia. Ponadto zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy błędnie ocenił przymiot strony, posługując się wynikami ekspertyzy hydrologicznej dotyczącej wpływu na środowisko m.in. zlikwidowanej studni, wykluczając na tej podstawie oddziaływanie istniejącego stanu rzeczy na teren działki skarżącego. Rzetelność tejże ekspertyzy, a mianowicie fakt, czy jej opracowanie nastąpiło po pobraniu próbek ze zlikwidowanej studni, jest przedmiotem sporu, zaś postępowanie administracyjne powinno zmierzać do ustalenia rodzaju materiałów, użytych do zasypania studni i wyjaśnienia, czy były to odpady obojętne. Tymczasem przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga, aby doszło do naruszenia interesu prawnego, jak to uznał w istocie organ odwoławczy. Istotne jest już samo zagrożenie naruszeniem interesu prawnego, więc sfery uprawnień właścicielskich wynikających z art. 140 k.c. Właściciel ma zaś interes podlegający ochronie, żeby na nieruchomości sąsiedniej składowane były jedynie odpady obojętne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 28 k.p.a. w związku z art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach z powodu uznania właściciela sąsiedniej nieruchomości za stronę przedmiotowego postępowania o usunięcie odpadów z miejsce nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania. Z uwagi na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, należy stwierdzić, że jest ona zasadna. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, zasadny jest zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni przez Sąd I instancji przepisów art. 28 k.p.a. w związku z art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) w zakresie dotyczącym uznania w stanie faktycznym tej sprawy A.P. za stronę postępowania dotyczącego negatywnego oddziaływania na środowisko tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Wynika to z tego, że w prawie ochrony środowiska nie występuje instytucja prawna actio popularis, czyli skargi powszechnej dla każdego podmiotu zainteresowanego ochroną środowiska jako dobra wspólnego, gdy nie jest to konstytucyjne prawo do informacji o środowisku i jego ochronie. Z tych względów właściwy organ prowadzący postępowanie, tak jak w przedmiotowej sprawie, powinien każdorazowo ustalić zakres podmiotowy stron postępowania, czyli w tej sprawie objętej unormowaniem z art. 34 cyt. ustawy o odpadach w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, w świetle którego pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinno być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że właściciel sąsiedniej nieruchomości w tym stanie faktycznym i prawnym może być stroną tego postępowania tylko wówczas jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny. W przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo ustalił jej stan faktyczny w postępowaniu dowodowym. Wynika z niego jednoznacznie o czym świadczy "Ekspertyza hydrogeologiczna dotycząca wpływu na środowisko obiektów gospodarki wodno-ściekowej przy ul. A. 36 w M.", że zlikwidowana studnia nie stanowi źródła powodującego potencjalne zagrożenie dla środowiska, biorąc pod uwagę także rodzaj użytych materiałów do zasypania tej studni, tj. gruzu i piachu, które są materiałem obojętnym chemicznie. Ponadto wynika z niej, że przedmiotowe czynności polegające na zasypaniu tej studni nie oddziaływają na teren działki skarżącego, tj. A.P. Należy także podkreślić, że skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego także z tej przyczyny, że nie przedstawił żadnych dowodów, które pozwoliłyby stwierdzić, że zostały naruszone określone normy prawa materialnego, z których wywodził swój interes prawny. Natomiast dyspozycja art. 34 cyt. ustawy o odpadach stanowi, że właściwy organ wydaje na tej podstawie decyzję z urzędu, w której nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania i wskazując sposób wykonania tej decyzji. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 cyt. wyżej ustawy, za odpad uznaje się tylko ten rodzaj materii, który nie zanieczyszcza środowiska lecz stanowi dla niego jako dobra wspólnego potencjalne zagrożenie (Ustawa o odpadach. Komentarz, pod red. J. Jerzmańskiego, Wrocław 2002, s. 54). W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, co jednoznacznie wynika z powołanej w sprawie ekspertyzy zawierającej wiadomości specjalistyczne, powyższe potencjalne zagrożenie nie zachodzi w odniesieniu do terenu działki skarżącego. Należy także podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1438/08 uchylił na podstawie art. 188 p.p.s.a. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II SA/GL 78/08 i oddalił skargę A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko nieszczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe usytuowanego na sąsiedniej działce przy ul. A. 36 w M. Organ II instancji orzekł bowiem, że w świetle ustaleń powołanej wyżej ekspertyzy kierunek przepływu wód podziemnych wyklucza ujemne oddziaływanie zanieczyszczenia na nieruchomość położoną w M. przy ul. A. 38, będącej własnością skarżącego. Oznacza to, że brak jest przymiotu strony dla skarżącego w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a. w związku z art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska w sprawie dotyczącej nieszczelności starego zbiornika na nieczystości. Skutkowało to także umorzeniem postępowania odwoławczego przez organ II instancji, a które to rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku uznał za zgodne z prawem materialnym i procesowym. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże strony jak i Sąd, który je wydał. Ponadto, co słusznie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżącemu przysługuje także ochrona jego interesu indywidualnego w zakresie prawa własności lecz realizowana w drodze roszczenia cywilnoprawnego dochodzonego za pomocą powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Z dyspozycji art. 34 cyt. ustawy o odpadach nie wynika interes prawny skarżącego wynikający z prawa cywilnego, który byłby chroniony w ten sposób, że ustalałby kompetencje danego organu do wydania decyzji w tej sprawie. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 34 tejże ustawy dotyczy ochrony dobra wspólnego, którym jest ochrona środowiska, czyli stroną danego postępowania jest w zasadzie tylko podmiot, na który są nałożone obowiązki zmierzające do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w określonym terminie. Należy także podzielić stanowisko, że nawet uznanie za stronę przez organ I instancji nie przesądza o nabyciu przez nią statusu strony danego postępowania. Stąd, także na etapie postępowania odwoławczego jest niezbędne ustalenie, czy np. odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający do tego legitymację procesową, jako strony tego postępowania, czyli w tej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że przedmiotowe odwołanie z art. 127 § 1 k.p.a. zostało wniesione przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony tego postępowania administracyjnego, ponieważ ma tylko interes faktyczny, a nie interes prawny w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a. Oznacza to, że nie nastąpiło w przedmiotowej sprawie naruszenie przepisów postępowania, wystąpiło zaś tylko naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 188 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i rozpoznał skargę, którą oddalił orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Należy także podkreślić, że naruszenie prawa materialnego, w tej sprawie przez Sąd I instancji, polegało na błędnej wykładni art. 28 k.p.a. w związku z art. 34 cyt. ustawy o odpadach. Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.