II SA/Łd 509/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi Ł. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego Ł. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] (powinno być 2016 r.) nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania Ł. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] znak: [...]. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że wnioskiem z dnia 28 maja 2015 r. Ł. W. wystąpił do Prezydenta Miasta S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch kurników do tuczu drobiu wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania (4 silosy, 2 szamba, studnia, kotłownia, konfiskator), na działce nr ew. 274/2 przy ul. A. w S.. Na mocy postanowień organów obu instancji sprawa była zawieszona na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W okresie zawieszenia Rada Miasta S. nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i organ I instancji postanowieniem z dnia [...] podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – w skrócie "u.p.z.p.", odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji argumentując, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy obejmującej dwa kurniki na jednej działce budowlanej, a więc brak jest możliwości ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, wśród których znajduje się wskaźnik zabudowy. Organ I instancji ustalił i obliczył, że średni wskaźnik zabudowy na obszarze analizowanym wynosi 18,2 %, przy którym planowana zabudowa powinna posiadać powierzchnię 2185 m2. Natomiast inwestor wnioskuje o 5700 m2 powierzchni zabudowy, co stanowiłoby wskaźnik 47,5 % zabudowy dla działki. Wobec powyższego organ ten uznał, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W odwołaniu od tej decyzji Ł. W. wniósł o jej uchylenie i zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego w sposób naruszający minimalne rozmiary co skutkowało nieprawidłową analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Odwołujący podniósł, że w niniejszej sprawie analizą objęto teren niezgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a organ I instancji nie wziął pod uwagę rzeczywistej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, która wynosi 70 m, zatem prawidłową granicą obszaru analizowanego powinna być odległość 210 m od granic działki. Jego zdaniem bez znaczenia jest fakt, iż przedmiotowa działka nr 272/4 zlokalizowana jest wewnątrz terenu i nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Organ I instancji bezpodstawnie ograniczył granice terenu analizowanego do 50 m, nie wyjaśniając przyczyn niezastosowania minimalnego kryterium wynikającego z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na brzmienie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., § 3 i § 2 pkt 4 i 5, § 9 rozporządzenia i stwierdziło, że w tej sprawie sporządzona została część tekstowa oraz graficzna analizy, która odpowiada wymogom rozporządzenia. W części tekstowej analizy ustalono m.in., że przedmiotowa działka nr 274/2 zlokalizowana jest wewnątrz terenu i nie przylega do drogi publicznej, zatem słuszny jest wniosek organu I instancji, iż z tego względu oraz z uwagi na treść § 2 pkt 5 rozporządzenia nie jest możliwe ustalenie szerokości frontowej działki. Prawidłowo wobec tego organ I instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości 50 m od granic działki objętej wnioskiem czyli w minimalnej odległości wynikającej z w/w przepisu. Z części graficznej analizy, sporządzonej na mapie zgodnej z w w/w przepisami, na której narysowano granice obszaru analizowanego wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa tylko na dwóch działkach nr ewid. 274/3 i 274/4 i jest to zabudowa tożsama pod względem funkcji z planowanym obiektem. Pozostała część obszaru analizowanego jest niezabudowana i nawet, gdyby został on wyznaczony we wskazanej w odwołaniu odległości 210 m czy też większej, nie zmieniłoby to stanu faktycznego sprawy, bowiem w dalszym ciągu byłby to obszar niezabudowany z wyjątkiem dwóch sąsiednich działek. Jak wynika z części graficznej analizy najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 450 i ok. 520 m od granic przedmiotowej działki. W niniejszej sprawie wyznaczenie obszaru analizowanego w tak dużej odległości nie byłoby racjonalne ze względów zarówno urbanistycznych, jak i architektonicznych. Jednakże funkcja planowanego budynku nie jest w niniejszej sprawie okolicznością stanowiącą o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium podniosło, że w części tekstowej analizy oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono też, iż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy obejmującej dwa kurniki na jednej działce, więc zdaniem organu I instancji brak jest możliwości ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe stanowisko jest w ocenie Kolegium błędne. Zgodnie z § 1 rozporządzenia w decyzji o warunkach zabudowy określa się wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Nie porównuje się natomiast ilości istniejących budynków na działkach położonych w obszarze analizowanym z ilością budynków planowanych na działce lub terenie w danej rozpatrywanej sprawie. W świetle powyższego nie można twierdzić, iż okoliczność ta uniemożliwia ustalenie dla nowej zabudowy właściwości wskazanych w § 1 rozporządzenia i odmówić z tych przyczyn ustalenia warunków zabudowy. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w świetle analizy wskaźnik zabudowy na poszczególnych działkach położonych w obszarze analizowanym wynosi 30,2 % (na działce nr 274/3) i 6,2 % (na działce nr 274/4). Średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na działkach położonych w obszarze analizowanym wynosi 18,2 %. Tymczasem wnioskodawca wniósł o ustalenie warunków zabudowy budynku o powierzchni ok. 5700 m2 na działce o powierzchni 12003 m2, a zatem o wskaźnik zabudowy wynoszący ok. 47,5 %. Wskaźnik ten jest ponad 2,5-krotnie większy niż średni wskaźnik zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym oraz prawie 50% większy niż wskaźnik zabudowy występujący na działce o najwyższej jego wartości. W tym stanie rzeczy - zdaniem Kolegium - wskaźnik zabudowy dla planowanego budynku jest niezgodny z § 5 ust. 1 oraz nie można go ustalić w trybie § 5 ust. 2 rozporządzenia, albowiem nie wynika z przeprowadzonej analizy. Dodatkowo organ II instancji podniósł, że również takie parametry jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i szerokość elewacji frontowej występujące w budynkach zlokalizowanych na działkach położonych w obszarze analizowanym wynoszące odpowiednio 6 m i 15 m odbiegają od ich wielkości dla planowanego budynku wskazanych we wniosku o wydanie decyzji, tj. 8 m i 20 m. W przedstawionych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji wskaźnika zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i szerokość elewacji frontowej, co uzasadniało odmowę ustalenia warunków zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Ł. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji bądź ewentualnie ich uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania podnosząc zarzuty naruszenia: art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie; art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy sprawa dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla terenu zabudowy zagrodowej o wielkości przekraczającej średnią wielkość gospodarstwa w Gminie S.. Skarżący w motywach skargi podkreślił, że w pkt 6 (str. 3) wniosku, w zakresie "danych uzupełniających przy zabudowie siedliskowej" podał, iż jest właścicielem takiego gospodarstwa. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został także uzupełniony przez niego uzupełniony w dniu 4 lutego 2016 r. o oświadczenie potwierdzające wielkość prowadzonego przez niego na terenie miasta S. gospodarstwa rolnego o powierzchni 5, 85 ha. Wobec powyższego w realiach tej sprawy powinien mieć zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Skarżący prowadzi działalność rolniczą na terenie działek o numerach ewidencyjnych: 259/1 - na której znajduje się budynek mieszkalny; 259/3 - na której zlokalizowany jest magazyn rolniczy; 259/4; 272 oraz 274/4 - na której planuje wybudować kurniki wraz z infrastrukturą towarzyszącą, o łącznej powierzchni 5,85 ha. Dostęp do działki 274/4 jest zapewniony dla każdoczesnego właściciela działki 272/2 przez ustanowienie nieodpłatnej służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr ewid.185 (Repertorium A [...] - kopia w załączeniu). Projektowane obiekty - kurniki, niewątpliwie stanowią budynki inwentarskie przeznaczone do hodowli zwierząt w gospodarstwie rolnym, co oznacza bezspornie, iż są budynkami związanymi z prowadzonym przez skarżącego gospodarstwem rolnym. Tym samym bezpodstawnie zaniechano ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie S., która wynosi 1.67 ha. Według skarżącego wnioskowana inwestycja nie pozostaje także w sprzeczności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). W decyzji Prezydenta Miasta S. wskazano, iż teren inwestycji jest położony na terenie strefy "C" ochrony uzdrowiskowej. W przedmiotowej sprawie nie występuje żaden z wymienionych w art. 38a ust. 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym rodzaj budowy ani czynności. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i wskazało, że w dniu 2 czerwca 2016 r., tj. przed datą wniesienia skargi, Ł. W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]., nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym nie stała się jeszcze ostateczna, stronie przysługuje od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę z dnia 22 sierpnia 2016 r. Kolegium poinformowało, że decyzją z dnia 22 sierpnia 2016 r., nr SKO.4010-32/16 umorzyło postępowanie z wniosku Ł. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione sąd podzielił. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a.). W stanie faktycznym sprawy przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] znak: [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch kurników do tuczu drobiu wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania (4 silosy, 2 szamba, studnia, kotłownia, konfiskator), na działce nr ew. 274/2 przy ul. A. w S.. Tytułem wstępu podnieść wypada, iż stosownie do zasady praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 K.p.a.). Organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno także znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Reasumując podkreślić należy, iż organy mają obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem poprawnego zastosowania normy prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy powołanej już uprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów tej ustawy wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora. Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem składu orzekającego, w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy na szczególnych zasadach określonych w powołanym art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Podstawowy zarzut skargi niezastosowania tego przepisu okazał się zatem całkowicie bezpodstawny. Zgodnie tym przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z treści tegoż przepisu bezspornie wynika, że warunkiem do jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że - po pierwsze - inwestorzy planują zabudowę zagrodową i - po drugie - prowadzą oni gospodarstwo rolne, które - po trzecie - ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie). Należy w pierwszej kolejności wskazać na wykładnię celowościową przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Następnie wskazać należy, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze i orzecznictwie poglądami, które skład orzekający również podziela, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podkreślić wypada, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na ten teren zabudowy jednorodzinnej (por. np. WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 554/14 – LEX nr 1502547; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 r., II SA/Po 504/10; w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 r., II SA/Sz 866/12; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Lu 519/11; w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., II SA/Gd 690/08, - wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując powyższe, zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Przyjmując takie rozumienie zabudowy zagrodowej należy zakwestionować bezkrytycznie przyjęte przez skarżącego stanowisko, iż inwestor planuje realizację obiektu w ramach zabudowy zagrodowej. Na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. skarżący wyjaśnił bowiem, iż budynek mieszkalny i budynki gospodarcze stanowiące jego własność znajdują się na działce o nr 259/3. Działka ta ma charakter działki siedliskowej i co wynika bezpośrednio z załączonej do akt sprawy mapy znajduje się kilkaset metrów od terenu inwestycji, który nie graniczy z żadną z nieruchomości stanowiących własność skarżącego. Nie można zatem przyjąć, że planowana budowa kurników na działce o nr 272/2 stanowi część siedliska, które usytuowane jest na innej działce i nie stanowi uzupełniającej zabudowy zagrodowej. W tym stanie rzeczy organy zasadnie przyjęły, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły jakiekolwiek przesłanki do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja ma charakter zabudowy siedliskowej, a w konsekwencji nie można pominąć ustalenia parametrów planowanej inwestycji w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej jednak ustalenia te poczyniły z naruszeniem tego przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie oceniając zebrany materiał dowodowy uznało za błędne stanowisko organu I instancji, iż nie ma możliwości ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy obejmującej dwa kurniki na jednej działce. Istotnie z części graficznej analizy, sporządzonej na mapie zgodnej z w w/w przepisami, na której narysowano granice obszaru analizowanego wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa tylko na dwóch działkach nr ewid. 274/3 i 274/4 i jest to zabudowana tożsama pod względem funkcji z planowanym obiektem, co niewątpliwie uzasadnia wniosek o spełnieniu warunku kontynuacji funkcji i powinno skutkować ustaleniem parametrów nowej zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że nie można ustalić warunków zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem w zakresie kontynuacji wskaźnika zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokości elewacji frontowej. Kolegium dodało, że w zakresie wysokości budynków wniosek określa je na 8 m i 20 m, co nie jest zgodne z prawdą, gdyż w przypadku kurnika jest mowa o wysokości 8 m, zaś silosów 11 m. Z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy wynika, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Oznacza to, iż to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie podkreślano, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07 - wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej mówiąc, organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do oceny organu administracji. W razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08). Rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 787/14). W wyroku z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1639/06, NSA stwierdził, że jeżeli po przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ uznał, iż na danym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach niż wskazane we wniosku powinien poinformować o tym inwestora przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku, gdyby inwestor wyraził zgodę na takie warunki zabudowy należałoby przyjąć, iż modyfikuje on swój wniosek w tym zakresie, natomiast jeżeli inwestorowi zależałoby wyłącznie na realizacji inwestycji o parametrach ściśle określonych we wniosku, organ uznając, iż w świetle obowiązujących przepisów i wyników przeprowadzonej analizy realizacja danej inwestycji na konkretnej nieruchomości jest niedopuszczalna, obowiązany byłby wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy ( analogicznie WSA w Łodzi w wyroku z 29.07.2015r. sygn.. akt II SA/Łd 392/15 – LEX nr 1792832 oraz NSA w wyrokach: z 17.06.2015r. sygn. akt II OSK 2758/13 i 10.11.2015r. sygn. akt II OSK 578/14 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy, organ dysponując wynikami analizy urbanistycznej, uznał, iż na danym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach niż wskazane we wniosku. Jednakże, przed wydaniem decyzji z naruszeniem w szczególności art. 9 K.p.a. nie poinformował inwestora, iż jest możliwe inne określenie wielkości parametrów zabudowy w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokości elewacji frontowej, lecz niezbędna jest akceptacja tej zmiany przez stronę - modyfikacja wniosku w tej części. Dopiero wówczas, jeżeli skarżący zaakceptowaliby nową wielkość, organ uprawniony byłby wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy w sposób odmienny niż w pierwotnym, ale już zmodyfikowanym wniosku. W przeciwnym razie organ powinien był wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie jest możliwe spełnienie żądania strony. Na rozprawie przed sądem skarżący nie wykluczył możliwości modyfikacji złożonego wniosku, jednak nie został o tym pouczony przez organ, jak też nie był zapoznany z projektem decyzji oraz z treścią analizy urbanistycznej. Odnosząc się do zarzutu wadliwego określenia obszaru analizowanego sąd podobnie jak organ odwoławczy uznał, iż jest on bezzasadny. Z części graficznej analizy, sporządzonej na mapie zgodnej z w w/w przepisami, na której narysowano granice obszaru analizowanego wynika bowiem, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa tylko na dwóch działkach o nr ewid.: 274/3 i 274/4 i jest to zabudowa tożsama pod względem funkcji z planowanym obiektem. Pozostała część obszaru analizowanego jest niezabudowana i jak wynika z części graficznej analizy najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 450 - 520 m od granic przedmiotowej działki. W tym stanie rzeczy sąd uznał, że decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wydana została co najmniej przedwcześnie, bez koniecznego pouczenia skarżącego, który w toku postępowania administracyjnego nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Mając powyższe na względzie sąd orzekł jak punkcie 1 wyroku w oparciu o regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji winien uwzględnić ocenę prawną oraz wytyczne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. MR