II OSK 191/17

Dnia 24 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1938/16 w sprawie ze skargi Z. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1938/16, na skutek skargi Z. M., uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2016 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania skarżącego od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] marca 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji "o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych wód w rowie melioracyjnym [...] w miejscowości W., gm. K.". Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. decyzją z [...] marca 2015 r. umorzył prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, przeciwko [...] Sp.j. w W., postępowanie w sprawie wydania decyzji "o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych wód w rowie melioracyjnym [...] w miejscowości W., gm. K.", gdyż uznał, że nie doszło do wystąpienia szkody w środowisku w znaczeniu określonym w art. 6 pkt 11 powołanej ustawy. Organ ustalił, że [...] Sp.j. w W. jest podmiotem korzystającym ze środowiska w ten sposób, że na podstawie odpowiedniego zezwolenia odprowadza wody opadowe i roztopowe z terenu zakładu do rowu melioracyjnego. Jednakże w ocenie organu administracji wody w rowach melioracyjnych nie są wodami, o których mowa w art. 6 pkt 11 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Nie wystąpiła zatem negatywna, mierzalna zmiana w wodach w znaczeniu przyjętym w powołanym przepisie. Ponadto, w ocenie organu administracji, nie wystąpiła szkoda w środowisku, polegająca na negatywnej, mierzalnej zmianie w powierzchni ziemi, w szczególności polegającej na zanieczyszczeniu gleby lub ziemi przez – jak zarzucano w postępowaniu – zawarty w odprowadzanych do rowu melioracyjnego wodach glin, gdyż w przepisach nie ustalono dopuszczalnej zawartości glinu w glebie lub ziemi. W związku z tym, zdaniem organu, nie wystąpiła także szkoda w powierzchni ziemi w rozumieniu art. 6 pkt 11 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Skarżący od tej decyzji wniósł odwołanie i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie jest legitymowany do wniesienia odwołania, gdyż jest członkiem Gminnej Spółki Wodnej w K., która brała udział w postępowaniu. Zdaniem organu administracji, tylko spółka wodna jest legitymowana do tego, aby być stroną postępowania w rozpoznawanej sprawie. Na uzasadnienie swego stanowiska organ administracji powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące wspólnoty mieszkaniowej, wskazując na podobieństwa pomiędzy wspólnotą mieszkaniową, a spółką wodną. W skardze skarżący twierdził, że członek spółki wodnej może być stroną postępowania administracyjnego niezależnie od spółki wodnej, jeżeli postępowanie to dotyczy jego indywidualnego interesu prawnego. Taka sytuacja, w ocenie skarżącego, ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ponadto podniesiono, że w sprawie nie chodziło jedynie o zanieczyszczenie wód, ale także gruntu. Sąd pierwszej instancji uznał, że błędne jest stanowisko organu administracji, według którego udział w postępowaniu spółki wodnej wyklucza legitymację procesową jej członka. Zdaniem tego Sądu to, że spółka wodna bierze udział w postępowaniu administracyjnym nie powoduje, że automatycznie jej członkowie nie mogą być stronami tego postępowania. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie brak przepisów, które regulowałyby to, komu przysługuje status strony w postępowaniach, które się toczą na jej podstawie, co oznacza, że w tym zakresie stosuje się art. 28 k.p.a. W związku z tym – jak wywiedziono – organ administracji jest zobowiązany do zbadania indywidualnie legitymacji każdego podmiotu, biorąc pod uwagę przedmiot sprawy. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, co jest przedmiotem sprawy, w której wydano zaskarżone postanowienie, po czym stwierdził, że bez przeprowadzenia przez organ administracji postępowania wyjaśniającego i wezwania skarżącego do wykazania jego legitymacji uznanie, że nie posiada on tejże legitymacji było przedwczesne. Sąd pierwszej instancji przy tym wskazał, że także z powołanego przez organ administracji orzeczenia NSA wynika, że członek wspólnoty mieszkaniowej może wykazywać swój indywidualny interes prawny. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w razie ustalenia po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, że skarżący nie był jednak legitymowany do wniesienia odwołania organ administracji wyda decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, a nie postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia odwołania. W skardze kasacyjnej Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucił naruszenie art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie, przy czym twierdził, że błędnie przyjęto, iż członek spółki wodnej, która wykonuje uprawnienia właścicielskie w stosunku do rowu melioracyjnego jest legitymowany do złożenia odwołania w sprawie dotyczącej szkody w środowisku. W ocenie skarżącego kasacyjnie, stronami takiego postępowania są, w świetle art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 17 ust. 4 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie odpowiednio, domniemany podmiot, który spowodował szkodę oraz władający powierzchnią ziemi, przy czym ten ostatni dlatego, że jest zobowiązany umożliwić prowadzenie działań zapobiegawczych i naprawczych przez sprawcę szkody. Formułując wskazaną podstawę kasacyjną powołano się także na art. 77 ust. 1 oraz art. 164 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w celu uzasadnienia stanowiska, że spółka wodna wykonuje uprawnienia właścicielskie do rowów melioracyjnych. W końcu stwierdzono, że wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania było zgodne z prawem. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania organ administracji zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało polegać na błędnej ocenie, że członek spółki wodnej miał prawo złożyć odwołanie od decyzji w sprawie dotyczącej szkody w środowisku, przy czym twierdził, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania byli jedynie domniemany sprawca szkody oraz władający powierzchnią ziemi. Formułując tę podstawę również podano, że wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia odwołania było zgodne z prawem, aczkolwiek, gdyby nawet przyjąć, że "bardziej prawidłowe" było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., to takie uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, uwzględniając, że oba rozstrzygnięcia powodują, że nie doszło do merytorycznego rozpoznania odwołania. Uzasadniając podstawy kasacyjne wywiedziono, że stroną postępowania była Gminna Spółka Wodna w K., a nie jej członkowie, gdyż postępowanie to dotyczyło szkody w środowisku w rowie melioracyjnym, znajdującym się we władaniu i zarządzie tej spółki. Jako podstawę prawną uznania tej spółki wodnej za stronę postępowania podano art. 17 ust. 4 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, wskazując, że jedynie ten przepis może być źródłem obowiązków dla innych podmiotów niż domniemany sprawca szkody w środowisku. Na poparcie swego stanowiska odwołano się do orzeczenia NSA, dotyczącego wspólnoty mieszkaniowej, przy czym wskazano na różnice wykluczające możliwość powołania się przez członka spółki wodnej na swój indywidualny interes, co uzasadniono przede wszystkim tym, że zgodnie z art. 77 ust. 1 Prawa wodnego utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do spółki wodnej, jeżeli urządzenia te są objęte jej działalnością. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku oraz oddalenia skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto zażądano zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona zasadnych podstaw. Żaden z powołanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów prawa nie uzasadnia tezy, według której w sprawie dotyczącej szkody w środowisku polegającej na zanieczyszczeniu wody w rowie melioracyjnym utrzymywanym przez spółkę wodną stronami postępowania mogą być jedynie domniemany sprawca szkody oraz spółka wodna utrzymująca rów melioracyjny. Obowiązujące w czasie podjęcia zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji postanowienia przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), dotyczące ustroju i zakresu działania spółek wodnych nie dają podstaw do przyjęcia, że członkowie spółki wodnej, której celem jest utrzymywanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych, tracą na rzecz spółki wodnej część uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości, na których znajdują się utrzymywane i eksploatowane przez spółkę wodną urządzenia melioracji wodnych, w szczególności prawo do występowania w postępowaniach administracyjnych, dotyczących prawa własności ich nieruchomości, w charakterze strony. W żadnym przepisie działu VII Prawa wodnego, dotyczącego spółek wodnych, nie stanowi się, aby członek spółki wodnej tracił na rzecz spółki wodnej prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym, które dotyczy nieruchomości, na której znajduje się urządzenie melioracji wodnej utrzymywane przez spółkę wodną. Także podstawą do przyjęcia istnienia takich ograniczeń nie jest powoływany przez skarżącego kasacyjnie art. 77 ust. 1 Prawa wodnego. Przepis ten, stanowiący, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, a więc także rowów melioracyjnych (art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego), objętych działalnością spółki wodnej należy do tej spółki, może być co najwyżej podstawą przyjęcia, że spółka wodna jest legitymowana do bycia stroną w sprawach, dotyczących tego urządzenia melioracji wodnej. Nie daje on jednak podstaw do przyjęcia, że tym samym właściciel tego urządzenia jest pozbawiony prawa do tego, aby być stroną postępowania dotyczącego urządzenia melioracji wodnej, stanowiącego jego własność. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 166 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego, statut spółki wodnej określa m.in. ograniczenia praw członków dotyczące ich gruntów i obiektów niezbędnych do wykonywania zadań spółki. Przepis ten potwierdza, że z mocy samego prawa fakt członkostwa w spółce wodnej nie łączy się z pozbawieniem właściciela nieruchomości jego uprawnień wynikających z własności nieruchomości i ich części składowych, a więc np. rowów melioracyjnych. Dopiero określone postanowienia statutu spółki wodnej mogą takie ograniczenia zawierać. W związku z tym wskazać należy, że ze znajdującego się w aktach statutu Gminnej Spółki Wodnej w K. nie wynika, aby jej członkowie byli ograniczeni w wykonywaniu prawa własności swoich nieruchomości w ten sposób, że spółka wodna występowałaby zamiast nich w charakterze strony postępowania w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ich nieruchomości. Jedyne ograniczenie, jakiemu poddani są członkowie Gminnej Spółki Wodnej w K. w zakresie ich nieruchomości, to wynikający z § 13 pkt 5 statutu tej spółki obowiązek udostępniania gruntów dla wykonania prac niezbędnych dla wykonania zadań spółki. Nie jest też trafne stanowisko skarżącego kasacyjnie polegające na tym, że źródło interesu prawnego, stanowiącego podstawę do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym szkód w środowisku, widzi jedynie w art. 15 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2014 r., poz. 1789 ze zm.). Powołane przepisy niewątpliwie uzasadniają przyjęcie legitymacji procesowej z uwagi na możliwość nałożenia obowiązków. Jednakże w ten sposób pomija się niezasadnie jako podmioty, których interesu prawnego może dotyczyć takie postępowanie, tych, którzy domagają się podjęcia przez właściwe organy administracji przewidzianych w powołanej ustawie działań z uwagi na swój interes prawny, np. związany z tym, że szkoda w środowisku negatywnie oddziałuje na prawo własności nieruchomości. W związku z tym wskazać należy, że skarżący – jak wynika z pisma z 10 grudnia 2014 r. oraz odwołania z 16 marca 2015 r. – domagał się od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. wydania decyzji nie tylko z uwagi na – jego zdaniem – zanieczyszczenie wody w rowie melioracyjnym, ale także zanieczyszczenie gleby w sąsiedztwie tego rowu. Zatem, przede wszystkim w tym kontekście powinno się ocenić, czy postępowanie administracyjne dotyczy jego interesu prawnego. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest nie tylko ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, ale także ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Dodać należy, że skarżący kasacyjnie pomija istotę prowadzonego w rozpoznawanej sprawie postępowania administracyjnego. Nie chodzi w nim o to, że w wyniku domniemanej szkody w środowisku zniszczono urządzenie melioracji wodnej utrzymywane przez spółkę wodną, ale o to, że w wyniku tej szkody doszło do zanieczyszczenia wody w rowie melioracyjnym oraz gleby w sąsiedztwie tego rowu. W związku z tym nie ma istotnego znaczenia to, czy spółka wodna wykonuje – jak ujęto to w skardze kasacyjnej – uprawnienia właścicielskie do rowu melioracyjnego. W sprawie bowiem nie chodzi o zniszczenie rowu melioracyjnego, lecz o zanieczyszczenie wody i gleby. Wyjaśnić ponadto należy, że analogia pomiędzy spółką wodną i wspólnotą mieszkaniową nie jest uprawniona. Wynika to przede wszystkim z tego, że z ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm.) wyraźnie wynika, iż wspólnota mieszkaniowa została przez ustawodawcę powołana w celu zarządu nieruchomością wspólną (art. 18 ust. 3, art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 powołanej ustawy). Z tego celu utworzenia wspólnoty mieszkaniowej wyprowadza się też to, że w przypadku postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości wspólnej ograniczenie praw członków wspólnoty mieszkaniowej, będących przecież współwłaścicielami nieruchomości wspólnej, może iść tak daleko, że zamiast nich stroną takiego postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa. Nie wyklucza to jednak możliwości wykazania przez konkretnego członka wspólnoty mieszkaniowej, że takie postępowanie dotyczy także jego indywidualnego interesu prawnego. Podobna wykładnia w przypadku spółek wodnych w świetle przepisów regulujących ich działanie (obowiązujących w chwili podjęcia zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji postanowienia) nie jest uprawniona. W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.