IV SA/Wa 1938/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej także GDOŚ) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r. (znak [...]) - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. M. – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez wskazaną osobę od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2015r. znak [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GDOŚ wskazał, że przed organami ochrony środowiska toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych wód w rowie melioracyjnym [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Organ II instancji uchylając decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. decyzję RDOŚ w [...] z dnia [...] listopada 2013r. umarzającą postępowanie zwrócił uwagę, że konieczne jest ustalenie stron postępowania. RDOŚ w [...] prowadząc ponownie postępowanie m. in. określił te strony w oparciu o ustalenie właścicieli terenów wpisanych do rejestru gruntów i budynków wzdłuż spornego rowu melioracyjnego [...]. Stron tych naliczył 29 i z tego względu zastosował art. 20a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014r, poz. 1789 ze zm.). Następnie wydał decyzję z dnia [...] marca 2015r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych. Jako podstawę umorzenia RDOŚ przyjął, że wód występujących w rowie melioracyjnym nie można zaliczyć do wód powierzchniowych czy podziemnych, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. Odwołanie od decyzji umarzającej zostało wniesione przez Z. M. Rozpoznając to odwołanie GDOŚ stwierdził, co następuje. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zgodnie z art. 28 k.p.a. Ponieważ odwołujący jest członkiem Gminnej Spółki Wodnej w [...], to jako członek takiej spółki nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o umorzeniu postępowania. Tylko spółka wodna reprezentowana przez właściwe organy ma interes prawny do występowania jako strona. Przywołano przepisy ustawy Prawo wodne i stwierdzono, że zarząd spółki jest organem wykonawczym i reprezentuje spółkę na zewnątrz. Następnie GDOŚ wskazał na wyrok NSA z dnia 19 maja 2010r., sygn. akt II OSK 917/09 dotyczący wspólnot mieszkaniowych i wywodzi, że wspólnota mieszkaniowa, nie zaś poszczególni właściciele lokali, reprezentowana przez zarząd, ma zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Podobnie jest ze spółką wodną. Zgodnie z § 4 Statutu celem spółki jest wykonanie i utrzymanie urządzeń melioracji wodnych, prowadzenie racjonalnej gospodarki wodnej na terenie jej działania, w tym ochrona wód przed zanieczyszczeniem. Z tego wynika, że spółka ma zapewnić m.in. utrzymanie rowu melioracyjnego w zgodzie z interesem właścicieli nieruchomości gruntowej, w granicach której znajduje się omawiany rów. Zdaniem organu prawo do wniesienia odwołania przysługuje jedynie zarządowi spółki wodnej. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. M., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie skargi eksponuje, że przywołany w rozstrzygnięciu wyrok NSA nie eliminuje udziału członka wspólnoty mieszkaniowej jako strony obok tej wspólnoty. Jeżeli członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój własny, indywidualny interes prawny to również może występować jako strona w postępowaniu administracyjnym. Podniesiono także, że statut dotyczy bieżącego utrzymywania rowu melioracyjnego we właściwym stanie. Nie ma natomiast wzmianki w statucie o sytuacji gdyby doszło do zanieczyszczenia chronionych wód. Taka zaś sytuacja ma miejsce w sprawie. Ponadto ochrona sprawowana przez spółkę wodną dotyczy jedynie wód, podczas gdy zanieczyszczenie dotyczy także gruntu (osadzanie się glinu). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi. W konsekwencji Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia skargi także wówczas, gdy dostrzeże uchybienia, których nie zauważyła strona wnosząca skargę. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne (podmiotowo i przedmiotowo) oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W przypadku negatywnego wyniku czynności podjętych w postępowaniu wstępnym, organ wydaje albo postanowienie o niedopuszczalności odwołania albo o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych – bo takowa została przyjęta przez organ - obejmuje takie sytuacje jak wniesienie odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienie odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Co do formy rozstrzygnięcia w tej sprawie, uznać należy, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w trybie art. 134 K.p.a. (zamiast umorzenia postępowania odwoławczego) jest – co do zasady - możliwe w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie nie budzi wątpliwości. Ustalenie interesu prawnego wnoszącego odwołanie, wynikającego z prawa materialnego, nie zawsze jednak jest możliwe już na etapie postępowania wstępnego. Wówczas, gdy konieczne jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, to w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się - postępowanie odwoławcze umarza się na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, LEX nr 307511, wyrok NSA z 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1192/09, CBOSA, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98). Organ, jak wynika z motywów rozstrzygnięcia, przyjął, że co do zasady gdy istnieje spółka wodna i może być należycie reprezentowana przez zarząd, członek owej spółki wodnej nie ma interesu prawnego do kwestionowania rozstrzygnięcia administracyjnego. Stąd też organ przyjął jako formę załatwienia sprawy postanowienie oparte na normie art. 134 k.p.a. W ocenie Sądu stanowisko takie jest błędne bowiem opiera się na założeniu, że członek spółki wodnej nie może legitymować się własnym, indywidualnym interesem prawnym w danej sprawie i członkostwo w spółce pozbawia go możności działania w zakresie własnego interesu prawnego, jako choćby właściciela działki gruntu. Tymczasem należy zgodzić się, że co do zasady jeżeli zostanie utworzona spółka wodna, a sprawa administracyjna mieści się w celach utworzenia tej spółki, jako osoba prawna spółka ta ma legitymację do występowania w tej sprawie. Zgodnie z art. 165 ust. 4 prawa wodnego spółka nabywa osobowość prawną z chwilą uprawomocnienia się decyzji starosty o zatwierdzeniu statutu. Zatem po pierwsze spółka wodna ma na celu zaspokajanie wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami, po drugie może być tworzona w szczególności do wykonywania, utrzymywania oraz eksploatacji urządzeń służących do melioracji wodnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki na terenach zamkniętych, po trzecie musi się uprawomocnić decyzja o zatwierdzeniu jej statutu. Wszystkie te okoliczności powodują, że faktycznie będzie ona stroną w postępowaniu administracyjnym w zakresie wskazanego w statucie celu utworzenia spółki. Nie oznacza to jednak automatycznie, że w danym postępowaniu mimo, że reprezentuje członków spółka wodna, członek nie będzie miał interesu prawnego aby równolegle brać udział w charakterze strony. Analiza ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie prowadzi do wniosku, że nie ma szczególnej regulacji jakim podmiotom przysługuje status strony w postępowaniach toczących się na jej podstawie. Jedyna regulacja dotyczy stosowania art. 49 k.p.a., gdy liczba stron postępowania przekracza 20 (art. 20a ustawy). Oznacza to, że znajduje zastosowanie ogólna norma prawa materialnego wskazana w art. 28 k.p.a. Nie ma natomiast jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony na tle art. 28 k.p.a., które można zastosować automatycznie w każdej sprawie administracyjnej (vide wyrok NSA z dnia 2 marca 2007r., sygn. akt II OSK 347/06). Obliguje to organ do zbadania interesu prawnego każdego indywidualnie, jednostkowo, mając na uwadze także przedmiot sprawy. Jeśli chodzi o ów przedmiot sprawy należy podkreślić, że organ prowadzi postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych wód w rowie melioracyjnym. Ustawa definiuje działania naprawcze jako wszelkie działania, w tym ograniczające lub tymczasowe, podejmowane w celu naprawy lub zastąpienia w równoważny sposób elementów przyrodniczych lub ich funkcji, które uległy szkodzie, a także działania kompensacyjne. Do działań naprawczych zalicza się w szczególności przeprowadzenie remediacji, przywracanie naturalnego ukształtowania terenu, zalesienie, zadrzewianie itp. (art. 6 pkt 3 ustawy). Zatem przedmiotem jest konkretne działanie w celu przywrócenia, oczywiście nie zawsze w sposób tożsamy jak poprzedni stan, naruszonego stanu środowiska. Przedmiot sprawy zatem decyduje także, czy dany podmiot zgłaszający się jako strona ma swój własny interes prawny, aby wziąć udział w tym postępowaniu. Przytoczony w uzasadnieniu postanowienia wyrok NSA z 19 maja 2010r. sygn. akt II OSK 917/09 należy czytać całościowo. Ukształtowanie statusu wspólnoty mieszkaniowej ustawą o własności lokali powoduje, że to wspólnota w imieniu której występuje zarząd, będzie uprawniona do reprezentowania praw właścicieli poszczególnych lokali składających się na nieruchomość budynkową. Natomiast dopiero jeśli członek Wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota. W wyjątkowych wypadkach jednak, gdy członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, istnieje podstawa, by mógł wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym (vide także wyrok NSA z dnia 28 maja 2009r. sygn. akt II OSK 852/08). Tym samym stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. co do zasady jest wspólnota mieszkaniowa, a jej członkowie w szczególnych i uzasadnionych sytuacjach. Pogląd powyższy znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Jeżeli bowiem skarżący wykaże, iż w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych wód w rowie melioracyjnym posiada swój interes prawny – będzie on stroną tegoż postępowania. Przy czym bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ i wezwaniu odwołującego do wykazania owego interesu prawnego – ocena legitymacji skarżącego jest przedwczesna. Wymaga to jednak czynności prowadzonych przez organ, do którego wpływa odwołanie. Jedynie należy podkreślić, że jeżeli GDOŚ dokona ponownej oceny braku interesu prawnego skarżącego wyda decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie zaś postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Jako dodatkowy argument należy uznać fakt, że GDOŚ w wydanej w dniu [...] czerwca 2014r. decyzji uchylającej decyzję RDOŚ w [...] z dnia [...] listopada 2013r. (k.1-2 akt administracyjnych) wskazał prawidłowy tok rozumowania odnośnie ustalania stron postępowania naprawczego. Otóż wyraźnie stwierdził, że wyjaśnienia wymaga czy jedynie spółka wodna ma taki status, czy właściciele gruntów, przez który przebiega ów rów melioracyjny, czy też wszystkie te podmioty. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ II instancji odstąpił od wcześniej prezentowanego poglądu – zdaniem Sądu błędnie. Mając na uwadze uchybienia w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.