IV SA/Wa 1315/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2016 r. sprawy ze skargi J. N. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I SAB/WA 498/14 1. wymierza Prezydentowi Miasta W. grzywnę w wysokości 5000 (słownie: pięć tysięcy) złotych; 2. przyznaje skarżącemu J. N. od Prezydenta Miasta W. sumę pieniężną w kwocie 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz skarżącego J. N. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest niewykonanie przez Prezydenta W. (dalej również: "Prezydent") prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 stycznia 2015 r. (I SAB/Wa 498/14). II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. Wyrokiem z 28 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SAB/Wa 498/14), po rozpoznaniu skargi J. N. (dalej również: "skarżący"), zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z 23 grudnia 2005 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. zajętą pod drogę publiczną ul. [...] oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. II.2. Odpis tego prawomocnego wyroku WSA w Warszawie wraz z aktami sprawy został doręczony Prezydentowi w dniu 13 maja 2015 r. (tom 2/6 akt administracyjnych). II.3. W dniu 21 maja 2015 r. skarżący oraz W. N. zwrócili się do prezydenta o spotkanie w sprawie wypłaty odszkodowania wskazując na przewlekłość dotychczasowego postępowania, a zwłaszcza, że od chwili złożenia wniosku o odszkodowanie upłynęło już 10 lat. Spotkanie z pracownikami Biura Gospodarki Nieruchomościami odbyło się w dniu 30 czerwca 2015 r. Pismem z dnia 22 lipca 2015 r. poinformowano skarżącego o możliwości rozłożenia należnego odszkodowania na raty oraz o przewidywanym terminie zakończenia sprawy (tj. po uzyskaniu opinii prawnych, ale nie później niż do 31 grudnia 2015 r.). Pismem z 12 sierpnia 2015 r. W. N. wyraził zgodę na zapłatę odszkodowania w ratach, skarżący takiego oświadczenia nie złożył. J. N. pismem z 21 sierpnia 2015 r. wezwał natomiast Prezydenta do niezwłocznego wykonania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie. Ugoda z W. N. została zawarta w dniu [...] października 2015 r. Wcześniej, tj. [...] października 2015 r. Prezydent wydał postanowienie o "wyłączeniu do odrębnego postępowania administracyjnego" sprawy z wniosku W. N. W dniu 3 listopada 2015 r. rzeczoznawca majątkowy Z. K. potwierdziła aktualność operatu szacunkowego z 3 listopada 2014 r. sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania odszkodowawczego (tom 2/6). Pismem z 20 stycznia 2016 r. poinformowano skarżącego, że merytoryczne rozpoznanie sprawy nastąpi najpóźniej do dnia 31 lipca 2016 r. Decyzją z [...] lipca 2016 r. Prezydent przyznał skarżącemu odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. zajętą pod drogę publiczną ul. [...] oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] – zgodnie z powołanym wyżej operatem szacunkowym autorstwa Z. K. III.1. W skardze z 22 kwietnia 2016 r. radca prawny reprezentujący skarżącego wniósł o: 1. wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w wysokości trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., 2. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że w sprawie od dłuższego czasu zebrany był kompletny materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji. Okolicznością uzasadniającą niezałatwienie sprawie w terminie nie jest również liczba spraw prowadzonych w Urzędzie W., podobnie jak nieprzyjęcie propozycji rozłożenia wypłaty odszkodowania na trzy roczne raty. III.2. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Prezydent wskazał w szczególności, że sprawy są rozpoznawane według kolejności wpływu, z uwzględnieniem liczbę rozpoznawanych spraw oraz dostępnych środków budżetowych. W piśmie tym Prezydent wskazał również na okoliczność zawarcia ugody z W. N. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. IV.2. Podstawą wniesienia skargi w niniejszej sprawie był art. 154 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Powołany przepis p.p.s.a. stanowi jeden z instrumentów służących zdyscyplinowaniu organów administracji publicznej i mających na celu przestrzeganie przez te organy zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Równocześnie zauważyć należy, że celem wprowadzenia art. 154 p.p.s.a. jest nie tylko zapewnienie sprawności postępowania administracyjnego, ale również wykonanie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego dotyczącego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym aspekcie rzeczona instytucja chroni również prawo jednostki do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), a ściślej rzecz ujmując wynikające z powołanego przepisu Konstytucji RP prawo do skutecznego wykonania wyroku sądowego. Trybunał Konstytucyjny wskazuje w szczególności, że prawo do sądu zostałoby pozbawione treści, gdyby wyroki sądowe nie były wykonywane (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., K 19/06, OTK-A 2010/9/96 – zob. zwłaszcza punkt 8.2. uzasadnienia i cyt. tam orzecznictwo TK i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka). Obowiązek bezwzględnego respektowania prawomocnych orzeczeń sadowych przez organy administracji publicznej ma dodatkowo silne oparcie w zasadzie legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz zasadzie zaufania do działań organów władzy publicznej, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Powaga i respektowanie prawomocnych orzeczeń sądowych jest jednym z koniecznych warunków prawidłowego funkcjonowania państwa opartego na zasadzie rządów prawa. Na ścisły związek instytucji grzywny z art. 154 § 1 p.p.s.a. z zasada demokratycznego państwa prawnego zwrócił uwagą Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 14 maja 2015 r., I OSK 2839/14. W tym kontekście warto dodać, że obowiązek respektowania orzeczeń (nakazów) sądowych jest akcentowany zwłaszcza w systemach prawa anglosaskiego, czyli systemach, w których szczególną wagę przywiązuje się do zasady rządów prawa i roli niezawisłych sądów w egzekwowaniu przestrzegania tej zasady. W systemach tych niepodporządkowanie nakazowi sądu stanowi delikt określany mianem contempt of court (por. np. Z. Kmieciak, Wykonanie wyroku sądu administracyjnego, [w:] System prawa administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej, 2 wyd., Warszawa 2016, s. 674 przypis 72 i cyt. tam piśmiennictwo). Kluczowe znaczenie dla porządku demokratycznego przedmiotowego obowiązku wykonywania przez organy administracji publicznej prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych uzasadnia w szczególności tezę, że grzywna wymierzana organowi na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. winna być w sposób zasadniczy wyższa niż grzywna orzekana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. To samo można odnieść do sumy pieniężnej należnej skarżącemu od organu (art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz art. 149 § 2 p.p.s.a.). IV.3. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim stwierdzić, że wykonanie przez Prezydenta wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r. (I SAB/Wa 498/14) poprzez wydanie w dniu [...] lipca 2016 r. decyzji przyznającej skarżącemu odszkodowanie nie powoduje, wbrew stanowisku Prezydenta (zob. pismo na k. 18), bezzasadności skargi. Wniosek Prezydenta pozostaje tu w oczywistej sprzeczności z art. 154 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W realiach niniejszej sprawy zaistniały zatem przesłanki do wymierzania Prezydentowi grzywny. Należy dodać, że skarżący wezwał przed wniesieniem skargi organ do wykonania wyroku. Wymaga podkreślenia, że na gruncie art. 154 p.p.s.a., inaczej niż w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 149 § 2 p.p.s.a.), wymierzenie grzywny organowi jest obligatoryjne (por. np. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 629). IV.4. Określając wysokość grzywny Sąd uznał, że kwotą adekwatną będzie kwota 5000 zł. Sąd miał tu na uwadze, że kwota ta stanowi niewiele ponad 1/4 górnej granicy grzywny przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (wynoszącej 38 999,78 zł – zob. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r., M.P. z dnia 11 lutego 2016 r.). Z jeden strony Sąd uwzględnił długi okres niepodporządkowywania się przez Prezydenta prawomocnemu orzeczeniu Sądu (Prezydent otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w dniu 13 maja 2015 r. – tom 2/6 akt administracyjnych), a także okoliczność, że przedmiotowa sprawa administracyjna – na etapie po wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2015 r. – nie mogła być oceniona jako szczególnie skomplikowana. Z akt sprawy wynika przy tym, że Prezydent w istocie nie prowadził w tym okresie czynności dowodowych, poza uzyskaniem w dniu 3 listopada 2015 r. klauzuli aktualizacyjnej dla operatu szacunkowego z 3 listopada 2014 r. Przedmiotowa kwota grzywny uwzględnia zatem, w ocenie Sądu, jej prewencyjny i represyjny charakter. Raz jeszcze wypada podkreślić, że grzywna orzekana na podstawie art. 154 p.p.s.a. winna być w sposób istotny wyższa niż grzywna wymierzane w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Natomiast na rzecz określenia względnie niskiej kwoty grzywny przemawia okoliczność, że organ w toku sprawy wykonał wyrok, a nadto wypłacił skarżącemu należne mu odszkodowanie (zob. oświadczenie pełnomocnika Prezydenta podczas rozprawy w dniu 19 września 2016 r. – 26 akt). Względnie niska kwota grzywny uzasadniona jest również tym, że z akt sprawy wynika, iż rzeczywistą przyczyną zwłoki był brak środków w budżecie na wypłatę odszkodowania, a nie zawinione działanie poszczególnych funkcjonariuszy Urzędu W. prowadzących przedmiotowe postępowanie administracyjne. Równocześnie należy podkreślić, że podnoszone przez organ kwestie dotyczące liczby wpływających spraw oraz zaplanowanych w budżecie miasta wydatków nie mogą w ogóle wyłączać odpowiedzialności Prezydenta na podstawie art. 154 p.p.s.a. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i niezależne od strony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2014 r., II OSK 2338/13, CBOSA). Również bez znaczenia dla rozstrzygnięcia była odmowa przez skarżonego przyjęcia odszkodowania w trzech rocznych ratach. Ustawodawca w art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774; dalej również: "u.g.n.") przewidział, że w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Osoba uprawniona do odszkodowania może wyrazić zgodę na inny sposób zapłaty odszkodowania (art. 132 ust. 4 u.g.n.), ale jest to jej uprawnienie, z którego może , ale nie musi skorzystać. Uznanie w niniejszej sprawie przez Sąd, że organ może osiągnąć korzyść np. w postaci niższej grzywny z art. 154 § 1 p.p.s.a. z powodu nieskorzystania przez stroną z możliwości rozłożenia odszkodowania na raty, podważałoby ustawową zasadę jednorazowej zapłaty odszkodowania i stanowiło wręcz swoistą zachętę dla organów do dalszego przesuwania terminów wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania z oczekiwaniem, że strona w końcu przyjmie rozłożenie wypłaty świadczenia na raty. Zdaniem Sądu nie można tracić z pola widzenia podstawowej dla sprawy okoliczności, że to z przyczyn leżących wyłącznie po stronie organu nie doszło do wydania decyzji w terminie zakreślonym przez WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 28 stycznia 2015 r. (I SAB/Wa 498/14). Ewentualne obniżenie kwoty grzywny w takim przypadku byłoby zatem nie do pogodzenia z powszechnie przyjętą zasadą prawa, że nie można czerpać korzyści z własnego bezprawia (Ex iniuria ius non oritur). IV.5. Jeżeli chodzi o sumę pieniężna orzeczoną w punkcie 2 wyroku, to zdaniem Sądu adekwatną jest kwota 2000 zł. Sama zasadność przyznania tej sumy skarżącemu nie budzi wątpliwości Sądu, mając na uwadze czas, jaki minął między otrzymaniem przez Prezydenta prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a wydaniem decyzji. Należy dodać, że przedmiotowa suma nie jest formą odszkodowania za szkodę majątkową spowodowaną zwłoką w działaniu organu (roszczenie takie może być dochodzone w odrębnym postępowaniu cywilnym- zob. art. 154 § 4 p.p.s.a.), ale formą zadośćuczynienia za sam fakt niewykonywania przez organ prawomocnego wyroku wydanego na skutek skargi wniesionej przez skarżącego. W ocenie Sądu, instytucja sumy pieniężnej z art. 154 § 7 p.p.s.a. pełni zbliżoną funkcję do tej, jaką ma suma pieniężan przyznawana stronie na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Zdaniem Sądu kwota 2000 zł (wynosząca zaledwie około 10 % stawki maksymalnej) nie jest sumą symboliczną, a równocześnie uwzględnia przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy wskazane w punkcie IV.4 in fine uzasadnienia. IV.6. Reasumując, Sąd uznał, że żądane w skardze kwoty grzywny oraz sumy pieniężnej są nadmierne i nie korespondują z okolicznościami niniejszej sprawy. Stąd też Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części. IV.7. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). IV.8. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.