I OSK 2839/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1452/14 w sprawie ze skargi E. W., M. B. i W. Z. w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.06.2012 r. w sprawie I SAB/Wa 224/12 oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1452/14, po rozpoznaniu skargi E. W., M. B. i W. Z., wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 10.000 zł w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 224/12 oraz stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 896/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę E. W., M. B. i W. Z. w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 224/12, wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 500 zł. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Organ pozostawał w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę wniesioną na podstawie art. 149 P.p.s.a. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 224/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił bowiem skargę E. W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 18 września 2000 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] (obecnie [...]), w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne sprawy doręczone zostały Prezydentowi m.st. Warszawy w dniu 28 sierpnia 2012 r. Termin do załatwienia sprawy upłynął zatem w dniu 28 października 2012 r. Tymczasem do dnia rozpoznania skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny, organ administracji nie załatwił sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r. W związku z powyższym Sąd uznał, że grzywna w wysokości 500 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta m.st. Warszawy za niewykonanie wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły E. W., M. B. i W. Z. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2206/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wykazał, z jakich względów uznał, że orzeczona grzywna w wysokości 500 zł jest adekwatną karą za niewykonanie wyroku w sytuacji, gdy art. 154 § 6 P.p.s.a. przewiduje możliwość wymierzenia grzywny do 37.400,50 zł. Sąd nie ocenił nadto charakteru stwierdzonej bezczynności organu, tj. w jaki sposób doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Miarkując karę grzywny Sąd winien bowiem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku oraz stopień stwierdzonych naruszeń. Sąd nie wskazał zatem, jakie zaistniały okoliczności, które uniemożliwiały organowi załatwienie sprawy zgodnie z terminami przewidzianymi w przepisach prawa. Ponadto ustalając karę grzywny, nie wzięto pod uwagę jej charakteru. Kara grzywny orzekana zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. ma bowiem nie tylko charakter represyjny, ale także dyscyplinujący. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. ma bowiem za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale także element represyjny, stanowiący w istocie karę za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2206/13 i wskazał, że do dnia 23 lipca 2014 r. organ administracji publicznej nie załatwił sprawy zgodnie z wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 224/12. Sprawa odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] (obecnie [...]) nie została bowiem rozstrzygnięta. Biorąc zatem pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego ww. wyrokiem terminu jej załatwienia (21 miesięcy), jak również okoliczność, że w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. stwierdzono, że zaistniała wówczas bezczynność organu miała charakter rażący, Sąd I instancji uznał, że grzywna w wysokości 10.000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta m.st. Warszawy za niewykonanie wyroku. Na wysokość wymierzonej grzywny wpływ miała również okoliczność, że postępowanie odszkodowawcze toczy się od blisko 14 lat. Mimo tak długiego okresu, jak również pomimo stwierdzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezczynności (już wówczas z rażącym naruszeniem prawa) oraz zobowiązania organu od rozpoznania przedmiotowego wniosku z dnia 18 września 2000 r., a także pomimo wystosowanego przez stronę skarżącą wezwania organu do wykonania ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezydent m.st. Warszawy orzeczenia z dnia 19 czerwca 2012 r. nie wykonał i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto, ani z akt sprawy, ani z wyjaśnień organu nie wynika, jakie zaistniały okoliczności, które uniemożliwiały organowi załatwienie sprawy zgodnie z terminami przewidzianymi w przepisach prawa i orzeczeniu Sądu z dnia 19 czerwca 2012 r. Nadto Sąd uwzględnił, iż po wyroku zobowiązującym do wydania rozstrzygnięcia, organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy i zakończenia postępowania. Mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że orzeczona grzywna w wysokości 10.000 zł mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wymierzenie grzywny ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wykonania obowiązku wynikającego z prawomocnego wyroku Sądu, ale również swoiste ukaranie za ignorowanie orzeczenia Sądu. Sąd I instancji wskazał, iż nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent m.st. Warszawy, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 154 § 6 P.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości 10.000 zł tj. w wysokości nieadekwatnej (tj. znacznie zawyżonej) do okresu i przyczyn niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r.; b) art. 2 Konstytucji RP przez wymierzenie grzywny w wysokości znaczenie przekraczającej wysokość grzywien orzekanych najczęściej w tego rodzaju sprawach przez ten sam Sąd oraz stanowiącej aż 20-krotność grzywny wymierzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 896/13 (uchylonym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2206/13). Zaskarżony wyrok godzi w poczucie bezpieczeństwa prawnego skarżącego kasacyjnie organu, które wiąże się nierozerwalnie ze stabilnością orzecznictwa sądowego; c) art. 154 § 2 zdanie 2 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przyczyną niewydania decyzji w terminie nakazanym przez Sąd był obiektywny brak środków finansowych w budżecie m.st. Warszawy na wypłatę odszkodowań, związany z kryzysem finansowym a nie złą wolą czy zaniedbaniem organu a ponadto organ podejmował czynności procesowe zmierzające do zakończenia sprawy; d) art. 154 § 2 zdanie 2 P.p.s.a. w związku z art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 168 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż rażąco narusza prawo powstrzymywanie się przez Prezydenta m.st. Warszawy od wydania decyzji odszkodowawczej, podczas gdy taka decyzja skutkuje zaciągnięciem zobowiązania, które musi znajdować upoważnienie w uchwale budżetowej Rady m.st. Warszawy, a w przypadku jego braku wydanie takiej decyzji podlega odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego przez organ administracji materiału dowodowego, w tym wydanych w dniu [...] kwietnia 2014 r. przez Prezydenta m.st. Warszawy dwóch decyzji odszkodowawczych, opiewających na łączną kwotę ponad 4.000.000 zł oraz dokumentów finansowych potwierdzających wykonanie tych decyzji na rzecz skarżących; b) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozważnie wszystkich okoliczności sprawy, w tym obiektywnych przyczyn niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku oraz stopnia stwierdzonych naruszeń a także poprzez uwzględnienie przy wymierzaniu grzywny okresu bezczynności organu w sprawie, podczas gdy okres ten może mieć znaczenie jedynie przy wymierzaniu grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. a nie w sprawie o ukaranie organu grzywną za niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Istota wniosku opartego na wymierzeniu grzywny, o jakiej mowa w art. art. 154 § 1 P.p.s.a. sprowadza się zatem do żądania zastosowania przez sąd określonych środków prawnych w stosunku do podmiotu będącego w zwłoce w realizacji swych obowiązków. Należy podkreślić, iż skarga ta jest odmiennym środkiem prawnym od skargi na bezczynność. Nie można utożsamiać sprawy o niewykonanie wyroku sądu z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny ze sprawą ze skargi na bezczynność organu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OZ 786/08 niepubl.). O ile, bowiem ta ostatnia ma na celu ustalenie, czy organ jest zobowiązany w określonej sytuacji do wydania aktu administracyjnego, a w przypadku pozytywnego ustalenia tej okoliczności i stwierdzenia, że pozostaje w bezczynności, do nakazania podjęcia określonych czynności, to skarga, o jakiej mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a. zmierza do wymierzenia organowi sankcji za niewykonanie wyroku sądu w sytuacji określonej tą normą prawną. Ustawodawca wskazał w § 3 art. 154 P.p.s.a., że samo wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Oznacza to, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi administracji publicznej w oparciu o art. 154 § 1 P.p.s.a. jest upływ terminu do wykonania wyroku wyznaczonego przez sąd administracyjny do wydania aktu lub podjęcia czynności bądź też upływ ustawowego terminu. Wyraźnego zaznaczenia wymaga przy tym fakt, iż działania organu podjęte po wniesieniu skargi nie stanowią podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi, tylko z tego względu, że organ podjął czynności do realizacji, których był zobowiązany. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż materialnoprawne przesłanki do zastosowania art. 154 § 1 P.p.s.a. zaistniały w tej sprawie, albowiem pomimo upływu wyznaczonego przez Sąd I instancji w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 224/12 dwumiesięcznego terminu od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku zobowiązany organ nie wykonał tego wyroku i nie wydał w precyzyjnie oznaczonym terminie stosownej decyzji. Tym samym Sąd I instancji zobowiązany był, w celu prawidłowej realizacji powołanego przepisu, wymierzyć Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę. Jakiekolwiek inne rozstrzygniecie Sądu w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym stanowiłoby naruszenie prawa. Wskazywane w motywach skargi kasacyjnej okoliczności, które, w ocenie Prezydenta m.st. Warszawy, stanowiły przeszkodę do realizacji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność nie mają zatem znaczenia dla sprawy. Skoro niewydanie decyzji w zakreślonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie terminie jest okolicznością bezsporną to konsekwencją takiej sytuacji było wymierzenie stosownej grzywny. Wysokość grzywny określona na 10.000 zł została przez Sąd I instancji szczegółowo uzasadniona. Grzywnę tę wyliczono w oparciu o przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim, co zostało również wyjaśnione w motywach zaskarżonego wyroku. Uwzględniając zaś te wartości wysokość jej mogła wynieść, maksymalnie 36.500,60 zł (art. 154 § 6 P.p.s.a. w zw. z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. – M.P. z 2014 r., poz. 146). Wyznaczenie grzywny na poziomie wskazanym w zaskarżonym wyroku oznacza, iż grzywna ta była miarkowana przy uwzględnieniu okoliczności sprawy i jest adekwatna do wskazywanych przesłanek niewykonania wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. Nie można także uznać, iż Sąd I instancji dopuścił się obrazy art. 154 § 2 zdanie 2 P.p.s.a. w zw. z art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że kwestie związane z brakiem środków w budżecie gminy na wykonanie decyzji odszkodowawczej nie należą do sfery kontrolowanej sprawy administracyjnej i tym samym nie mogą mieć wpływu na ocenę zaskarżonego orzeczenia. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Należy podkreślić, iż właśnie z uwagi na przestrzeganie tej zasady Sąd I instancji, w oparciu o obowiązujące przepisy, wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę. Pozbawienie możliwości dochodzenia uprawnień strony, poprzez brak rozpoznania wniosku z dnia 18 września 2000 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] (obecnie [...]) jest wysoce naganne i nie może prowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionej godności człowieka, na której straży stoi także administracja publiczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ustalił również, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała cechy rażącego naruszenia prawa. Za takie naruszenie uznać należy okres załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. Jak wynika z akt sprawy termin ten upłynął w dniu 28 października 2012 r., tymczasem decyzje w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zostały wydane w dniu [...] kwietnia 2014 r. Opóźnienie w wykonaniu wyroku wynosiło zatem, na co zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, ponad 17 miesięcy. Okoliczność nieprawidłowego uwzględnienia łącznego czasu trwania postępowania administracyjnego nie ma również znaczenia dla sprawy, w związku z tym, iż Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy i nie dysponował decyzjami o ustaleniu odszkodowania. Decyzje takie nie zostały przedstawione przez Prezydenta m.st. Warszawy do zamknięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.