I SA/Wa 1452/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. sprawy ze skargi E. W., M. B. i W. Z. w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi W. grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 224/12 1. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 10 000 (dziesięć tysięcy) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz E. W., M. B. i W. Z. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 896/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę E.W., M.B i W.Z. w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi W. grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 224/12, wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 500,00 złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione obie przesłanki wynikające z art. 154 § 1 p.p.s.a. Organ pozostawał w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę wniesioną na podstawie art. 149 p.p.s.a. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 224/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił bowiem skargę E.W. na bezczynność Prezydenta W. i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 18 września 2000 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (obecnie Al. [...]) ozn. hip. jako "[...]", w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne sprawy doręczone zostały Prezydentowi W. w dniu 28 sierpnia 2012 r. A zatem termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął w dniu 28 października 2012 r. Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi W. grzywny, organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r. Sprawa odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość nie została rozstrzygnięta. Ponadto w sprawie spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi, określony w powołanym wyżej art. 154 § 1, dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. Pełnomocnik skarżących pismem z dnia 21 lutego 2013 r., wezwał bowiem Prezydenta W. do wykonania wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. W związku z powyższym, stosownie do przedstawionych okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy, Sąd I instancji uznał, że grzywna w wysokości 500,00 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta W. za niewykonanie wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły E. W., M. B. i W.Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu Prezydentowi W. grzywny w kwocie 500,00 zł, a więc w wysokości nieproporcjonalnej zarówno do czasu pozostawania organu w bezczynności, jak i co do faktu niewykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 224/12. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważnie wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy, w tym między innymi czasu pozostawania organu w zwłoce, podejmowane przez organ inne czynności, działania strony skarżącej; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny i niewzięcie przy tym pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2206/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji za usprawiedliwione uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 154 § 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wykazał, z jakich względów uznał, że orzeczona grzywna w wysokości 500,00 zł jest adekwatną karą za niewykonanie wyroku Sądu w sytuacji, gdy przepis przewiduje możliwość wymierzenia grzywny do 37.400,50 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 154 § 6 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika zaś, że sąd administracyjny, wymierzając karę grzywny, porusza się w ramach uznania. Sąd ten ma możliwość wymierzenia grzywny mieszczącej w określonym w tym przepisie przedziale, dlatego winien dokładnie wyjaśnić, jakimi motywami kierował się wymierzając organowi grzywnę. Oznacza to, że strona skarżąca kasacyjnie zasadnie podniosła zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Za niewystarczające w niniejszej sprawie Sąd II instancji uznał stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że z uwagi na długość przekroczenia wyznaczonego w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 224/12 terminu na załatwienie sprawy, grzywna w wysokości 500,00 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta W. za niewykonanie ww. wyroku. Takie wyjaśnienia Sądu I instancji są w okolicznościach niniejszej sprawy zbyt ogólnikowe. Nie spełniają standardów z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego wynika, że w związku z ww. wyrokiem i po zwrocie akt sprawy do organu, Prezydent W. w dalszym ciągu pozostawał w bezczynności, nota bene w sprawie która toczyła się od września 2000 r. Organ nie wykonał ww. wyroku nawet pomimo stwierdzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezczynności Prezydenta W. oraz zobowiązania organu od rozpoznania tego wniosku, a także wystosowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie wezwania organu do wykonania ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd nie ocenił nadto charakteru stwierdzonej bezczynności organu, tj. w jaki sposób doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Miarkując karę grzywny Sąd winien bowiem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku oraz stopień stwierdzonych naruszeń. Sąd nie wskazał zatem, jakie zaistniały w niniejszej sprawie okoliczności, które uniemożliwiały organowi załatwienie sprawy zgodnie z terminami przewidzianymi w przepisach prawa. Ponadto Sąd, ustalając karę grzywny, nie wziął pod uwagę jej charakteru. Kara grzywny orzekana zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. ma bowiem nie tylko charakter represyjny, ale także dyscyplinujący. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. ma bowiem za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale także element represyjny, stanowiący w istocie karę za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2206/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 154 § 6 p.p.s.a. Brak jest bowiem wyjaśnienia, z jakich względów Sąd uznał, że orzeczona grzywna w wysokości 500,00 zł jest adekwatną karą za niewykonanie wyroku, w sytuacji gdy przepis przewiduje możliwość wymierzenia grzywny do 37.400,50 zł. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie ocenił charakteru stwierdzonej bezczynności organu, tj. w jaki sposób doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa oraz nie wskazał, jakie zaistniały w niniejszej sprawie okoliczności, które uniemożliwiały organowi załatwienie sprawy zgodnie z terminami przewidzianymi w przepisach prawa. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę charakteru dyscyplinującego grzywny. W związku z powyższym, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie Prezydentowi W. grzywny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w w/w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2206/13, przeszedł do wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej, tj. art. 154 § 6 p.p.s.a. i oceny wysokości orzeczonej grzywny. Mając na uwadze treść art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z analizy akt niniejszej sprawy, odpis prawomocnego wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne sprawy doręczone zostały Prezydentowi W. w dniu 28 sierpnia 2012 r. A zatem termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął w dniu 28 października 2012 r. Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi W. grzywny, tj. do dnia 23 lipca 2014 r., organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., a sprawa odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (obecnie Al. [...]) nie została rozstrzygnięta. Biorąc zatem pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego ww. wyrokiem terminu jej załatwienia (21 miesięcy), jak również okoliczność, że w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 224/12 stwierdzono, że zaistniała wówczas bezczynność organu miała charakter rażący, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 10.000,00 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta W. za niewykonanie przedmiotowego wyroku. Na wysokość wymierzonej grzywny wpływ miała również okoliczność, że postępowanie odszkodowawcze w niniejszej sprawie toczy się od blisko 14 lat. Mimo tak długiego okresu, jak również pomimo stwierdzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezczynności Prezydenta W. (już wówczas z rażącym naruszeniem prawa) oraz zobowiązania organu od rozpoznania przedmiotowego wniosku z dnia 18 września 2000 r., a także pomimo wystosowanego przez stronę skarżącą wezwania organu do wykonania ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezydent W. orzeczenia z dnia 19 czerwca 2012 r. nie wykonał i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto, ani z akt sprawy, ani z wyjaśnień organu nie wynika, jakie zaistniały w niniejszej sprawie okoliczności, które uniemożliwiały Prezydentowi W. załatwienie sprawy zgodnie z terminami przewidzianymi w przepisach prawa i orzeczeniu Sądu z dnia 19 czerwca 2012 r. Nadto Sąd uwzględnił, iż po w/w wyroku zobowiązującym do wydania rozstrzygnięcia, organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy i zakończenia postępowania. Mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r. wyjaśnić należy, że orzeczona grzywna w wysokości 10.000,00 zł, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ma charakter nie tylko represyjny, ale również dyscyplinujący. Wymierzenie grzywny ma bowiem za zadanie nie tylko skłonienie organu do wykonania obowiązku wynikającego z prawomocnego wyroku Sądu, ale również swoiste ukaranie za ignorowanie orzeczenia Sądu. Niewykonywanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej – do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Uwzględniając powyższe ustalenia, w ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, iż prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. po wyroku zobowiązującym go do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 154 § 1, 2 i 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.