II OSK 185/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska - Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1650/16 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 listopada 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 września 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 1650/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 listopada 2013r., nr ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: w pkt 1. - uchylił zaskarżone postanowienie w części, w jakiej utrzymuje ono w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 października 2013r., nr ... w zakresie punktów 2 i 3, w pkt 2. - uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 października 2013r. w zakresie punktów 2 i 3 tego postanowienia, w pkt 3. - oddalił skargę w pozostałej części oraz w pkt 4. - zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta P. zwrot kosztów postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy: Pismem z 9 października 2013r. Prezydent Miasta P. wystąpił w trybie art. 17 pkt 6b ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. z wnioskiem o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K. – rejon ulicy T. – część A" w P. Postanowieniem z dnia 29 października 2013r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu z uwagi na: 1) niezachowanie odpowiedniej odległości obiektów budowlanych nieprzeznaczonych na pobyt ludzi od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej ... P.K., 2) brak zapisu, że lokalizacja urządzeń reklamowych i szyldów (wolnostojących oraz umieszczonych na elewacjach budynków) skierowanych do użytkowników drogi ekspresowej ... lub mogących rozpraszać ich uwagę możliwa jest wyłącznie za zgodą i na warunkach podanych przez zarządcę drogi ekspresowej, 3) brak wyznaczenia i uwzględnienia zasięgu negatywnego oddziaływania drogi ekspresowej ... P.K.. Postanowieniem z 27 listopada 2013r., po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ ten utrzymał w mocy postanowienie z 29 października 2013r. Uzasadniając odmowę uzgodnienia z punktu 1 postanowienia z 29 października 2013r. Generalny Dyrektor wskazał w szczególności, że minimalna odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej ... P. – K., w jakiej należy lokalizować obiekty budowlane nie przeznaczone na pobyt ludzi poza terenem zabudowy wynosi 40 m, co wynika wprost z brzmienia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 460, z późn. zm.; dalej: "u.d.p."). Obszar objęty projektem planu nie jest terenem zabudowy. Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (aktualny t.j. Dz.U. z 2016r., poz.124.; dalej: "Rozporządzenie z 1999r.") przez teren zabudowy rozumie się teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla omawianego obszaru nie ma uchwalonego i obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż jest on dopiero w fazie projektowej. Organ wskazał, że początek takiego terenu oznaczony musi być znakiem drogowym D-42 a koniec D-43, a nie znakami oznaczającymi granice administracyjne miasta. Lokalizacja terenu objętego planem w granicach administracyjnych Miasta P. oraz fakt przystąpienia do sporządzenia projektu planu miejscowego nie przesądza o jego miejskich zasadach zagospodarowania. Odnośnie punktu 2 postanowienia, Generalny Dyrektor wskazał że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt. 5 u.d.p. zabrania się umieszczania reklam w pasie drogowym poza obszarami zabudowanymi z wyjątkiem parkingów. Z uwagi jednak na fakt, iż urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem są obiektami budowlanymi należy dla nich stosować odpowiednio przepisy art. 43 ust. 1 u.d.p. określające minimalne odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni dróg. Ponadto zarządca drogi jest obowiązany uwzględniać przepisy art. 45 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r. poz. 1137, z późn. zm.) stanowiące, iż zabronione jest "umieszczanie na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu". Mając powyższe na uwadze, organ zasugerował rozważenie wprowadzenia do projektu planu zapisów mówiących o uzyskaniu zgody zarządcy drogi co do możliwości lokalizacji urządzeń reklamowych i szyldów (wolnostojących oraz umieszczonych na elewacjach budynków) w sąsiedztwie drogi ekspresowej ..., skierowanych do użytkowników drogi lub mogących rozpraszać ich uwagę, bądź też o uzyskaniu opinii w przedmiocie ich lokalizacji poza granicami pasa drogowego drogi .... Odnośnie punktu 3 postanowienia Generalny Dyrektor wskazał, że w myśl § 11 ust. 1 oraz § 325 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 1422) mówiących, iż budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinny być lokalizowane poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości tj. hałas i drgania, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek informowania o zasięgu negatywnego oddziaływania drogi na tereny sąsiednie oraz o możliwości wystąpienia uciążliwości związanych z ruchem drogowym. Aktualnym dokumentem określającym zasięg występowania uciążliwości wywołanych ruchem drogowym na drodze ekspresowej ... P. - K. jest Analiza porealizacyjna dla przedmiotowej inwestycji, wykonana przez firmę H. Sp. z o.o. z K. Opracowanie to przedstawia zasięg stref uciążliwości hałasu wokół drogi ... dla poszczególnych funkcji terenów w porze dziennej i nocnej - na analizowanym odcinku w miejscach gdzie nie zostały wybudowane ekrany akustyczne zasięg ten może sięgać 190 m. Lokalizacja zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w podanej strefie uciążliwości (dotyczy to głównie części terenów oznaczonych symbolem "3MN/U", "MN/U/WS", "6MN", "4MN/U" oraz "5MN/U") wiąże się z koniecznością zabezpieczenia przedmiotowych budynków przed uciążliwościami wywołanymi ruchem drogowym, staraniem inwestorów przedmiotowych terenów, względnie wykluczeniem możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowych terenach. Z uwagi na fakt, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać informacje dotyczące uciążliwości, jakie mogą wystąpić na terenach przeznaczonych pod zabudowę, zasadne jest wprowadzenie ww. zapisów do projektu planu. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta P., reprezentując Miasto P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 265/14 uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 27 listopada 2013r. oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 października 2013r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 maja 2016r. (sygn. akt II OSK 2184/14) uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014r. (sygn. akt IV SA/Wa 265/14) oraz przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że projekt planu obejmuje teren, przez który przebiega już istniejąca droga ekspresowa ..., a wzdłuż tej drogi na zostać dopuszczona w planie nowa zabudowa. Z przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, iż obiekty budowlane przy drodze ekspresowej powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni: w terenie zabudowy - 20 m, poza terenem zabudowy - 40 m. Pojęcie "terenu zabudowy" nie zostało w ustawie o drogach publicznych zdefiniowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla oceny czy teren przylegający do drogi publicznej jest "terenem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie można stosować definicji "terenu zabudowy", zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Od dnia 12 lipca 2014r. przepis ten ma brzmienie: "Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych". Z powołanego przepisu wynika, że rozporządzenie to ma zastosowanie do budowy dróg publicznych, a nie do budowy innych obiektów budowlanych, w tym budynków przy drogach publicznych. Zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o "terenie zabudowy" - rozumie się przez to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ta definicja może mieć zastosowanie wyłącznie do sytuacji, w której na danym obszarze budowana jest droga publiczna i należy dokonać oceny czy droga ta będzie przebiegała przez teren zabudowy, a więc teren, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania lub obszary, które są przeznaczone pod takie zagospodarowanie w obowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż od tego uzależnione są parametry tej drogi ściśle określone w przepisach powołanego rozporządzenia. Definicja "terenu zabudowy" zawarta w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r., zwłaszcza druga jej cześć, nie może być stosowana przy wykładni art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten reguluje odległości, w jakich powinny być sytuowane obiekty budowlane w stosunku do drogi publicznej, a nie odległości lokalizowanej drogi od istniejących obiektów budowlanych. NSA wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy na terenie przylegającym do istniejącej już drogi publicznej, tj. drogi ekspresowej ... projekt planu miejscowego dopuszcza nową zabudowę. Kwestię dopuszczalnej odległości tej zabudowy od krawędzi jezdni reguluje art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że obiekty budowlane przy drodze ekspresowej powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni: w terenie zabudowy - 20 m, poza terenem zabudowy - 40 m. Teren zabudowy w rozumieniu tego przepisu nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2015r., II OSK 119/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). To do organu uzgadniającego - zarządcy drogi należy ocena, czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. NSA przychylił się do stanowiska organu, że dla oceny czy dany teren jest "terenem zabudowy" w rozumieniu tego przepisu można posiłkowo sięgnąć do przepisów Prawa o ruchu drogowym, dotyczących obszaru zabudowanego. Początkowo przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zawierał rozróżnienie na obiekty, które mają być usytuowane "na terenie zabudowy miast i wsi" oraz "poza terenem zabudowy". Zmiana tego przepisu nastąpiła z dniem 26 września 2005r. na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). W uzasadnieniu projektu tej ustawy nowelizującej wskazano, iż nowe brzmienie art. 43 ustawy o drogach publicznych ma na celu dostosowanie pojęć użytych w tabeli do definicji "obszaru zabudowanego", zawartej w ustawie z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 515, z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r., poz.1137 ze zm.) obszar zabudowany to obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi. Zgodnie z § 58 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) obszar zabudowany oznaczony jest znakami D-42 "obszar zabudowany" i D-43 "koniec obszaru zabudowanego". W załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach w punkcie 5.2.48.2 "Ustalenie granic obszaru zabudowanego" wskazano, iż granica obszaru zabudowanego wyznaczonego znakiem D-42 powinna być powiązana z występującą wzdłuż drogi zabudową o charakterze mieszkalnym i występującym na drodze ruchem pieszych. Znak D-42 powinien być umieszczony w pobliżu miejsca, w którym następuje wyraźna zmiana charakteru zagospodarowania otoczenia drogi. Znak D-42 powinien być powiązany z takimi elementami zagospodarowania drogi, jak: początek chodnika, wyjazdy bramowe z posesji, pas postojowy lub parking wyznaczony wzdłuż jezdni, skrzyżowanie. Jako obszar zabudowany nie powinny być oznakowane miejsca, w których: zabudowa mieszkalna jest oddalona od drogi i nie jest z nią bezpośrednio związana, strefy przedmieść, w których zabudowa ma charakter handlowo-usługowy (hurtownie, warsztaty, duże sklepy), jeżeli nie wiąże się z nią intensywny ruch pieszych w pobliżu drogi, konieczność ograniczenia prędkości wynika jedynie z warunków geometrycznych i technicznych drogi, występujący ruch pieszych wynika jedynie z lokalizacji przystanku autobusowego, skrzyżowania dróg lub ma charakter sezonowy. Ustalenie granic obszaru zabudowanego nie jest więc dowolne, jak wskazał pełnomocnik Miasta P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną. NSA podkreślił, że przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przewidujący oddalenie zabudowy od istniejącej drogi szybkiego ruchu, jaką jest droga ekspresowa ma na celu ochronę przyszłych mieszkańców terenów przylegających do drogi przed jej negatywnym oddziaływaniem. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska. Zrozumiałe jest, iż gmina prowadzi politykę przestrzenną zmierzającą do efektywnego zagospodarowania znajdujących się na jej terenie nieruchomości, przeznaczając znaczną ich część pod zabudowę. Względy ekonomiczne nie mogą jednak przeważać nad zapewnieniem mieszkańcom terenów przylegających do drogi publicznej szybkiego ruchu ochrony przed negatywnym oddziaływaniem takiej drogi na środowisko. Jeżeli dany teren jest już zabudowany i na tym terenie lokalizowana jest droga publiczna, to często nieuniknione jest zbliżenie tej drogi do istniejącej zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy do istniejącej drogi publicznej szybkiego ruchu przylegają tereny faktycznie niezabudowane, to istnieje możliwość i konieczność oddalenia przyszłej zabudowy od tej drogi co najmniej w granicach określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dla terenów niezabudowanych. Przyjęcie stanowiska, że "teren zabudowy" w rozumieniu powołanego wyżej przepisu to także teren, który nie jest zabudowany, lecz zabudowany będzie na podstawie ustaleń przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza obejście tego przepisu. W takim wypadku przewidziane w nim odległości nowej zabudowy w terenie niezabudowanym nie zostaną zachowane, bo teren faktycznie niezabudowany będzie traktowany jak "teren przyszłej zabudowy". Przeczy to celowi tego przepisu, którym jest oddalenie zabudowy od drogi publicznej, zwłaszcza drogi szybkiego ruchu na terenie, który jest jeszcze niezabudowany i na którym faktycznie jest to możliwe do wykonania. Nadmierne zbliżanie zabudowy do drogi publicznej szybkiego ruchu powoduje często wysuwanie przez mieszkańców przylegających do drogi terenów roszczeń związanych z negatywnym oddziaływaniem drogi na środowisko. Zatem wykładnia systemowa i celowościowa art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje, iż na równi z "terenem zabudowy" w rozumieniu tego przepisu nie może być traktowany teren niezabudowany, który dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostanie przeznaczony pod zabudowę. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonanie oceny, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu w kontekście przedstawionej wykładni art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie tylko w części, tj. w zakresie w jakim dotyczy utrzymania w mocy punktów 2 i 3 postawienia Generalnego Dyrektora z 29 października 2013r. Natomiast w części dotyczącej punktu 1 przedmiotowego postanowienia, skarga okazała się bezzasadna i w tej części podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Sąd wskazał, że oceny prawne wyrażone w wyroku NSA z dnia 24 maja 2016r. dotyczyły wyłącznie kwestii wynikających z punktu 1 postanowienia Generalnego Dyrektora z dnia 29 października 2013r., czyli kwestii naruszenia przez projekt planu miejscowego wymogów, określonych w art. 43 ust. 1 u.d.p. Kwestie dotyczące zagadnień wskazanych w punkcie 2 i 3 tego postanowienia nie były przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodał również, że Generalny Dyrektor w skardze kasacyjnej, formalnie skierowanej co do całości poprzedniego wyroku WSA w Warszawie, postawił zarzuty dotyczące wyłącznie kwestii objętej punktem 1 postanowienia Generalnego Dyrektora z 29 października 2013r. Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2016r. uznał, że teren zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta, a powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Do organu uzgadniającego - zarządcy drogi należy ocena, czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny przychylił się do stanowiska organu, że dla oceny czy dany teren jest "terenem zabudowy" w rozumieniu tego przepisu można posiłkowo sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r., poz.1137 ze zm.), dotyczących obszaru zabudowanego. Zgodnie z art. 2 pkt 15 tej ustawy obszar zabudowany to obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi. Zgodnie z § 58 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) obszar zabudowany oznaczony jest znakami D-42 "obszar zabudowany" i D-43 "koniec obszaru zabudowanego". W załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach w punkcie 5.2.48.2 "Ustalenie granic obszaru zabudowanego" wskazano, iż granica obszaru zabudowanego wyznaczonego znakiem D-42 powinna być powiązana z występującą wzdłuż drogi zabudową o charakterze mieszkalnym i występującym na drodze ruchem pieszych. Znak D-42 powinien być umieszczony w pobliżu miejsca, w którym następuje wyraźna zmiana charakteru zagospodarowania otoczenia drogi. Znak D-42 powinien być powiązany z takimi elementami zagospodarowania drogi, jak: początek chodnika, wyjazdy bramowe z posesji, pas postojowy lub parking wyznaczony wzdłuż jezdni, skrzyżowanie. Jako obszar zabudowany nie powinny być oznakowane miejsca, w których: zabudowa mieszkalna jest oddalona od drogi i nie jest z nią bezpośrednio związana, strefy przedmieść, w których zabudowa ma charakter handlowo-usługowy (hurtownie, warsztaty, duże sklepy), jeżeli nie wiąże się z nią intensywny ruch pieszych w pobliżu drogi, konieczność ograniczenia prędkości wynika jedynie z warunków geometrycznych i technicznych drogi, występujący ruch pieszych wynika jedynie z lokalizacji przystanku autobusowego, skrzyżowania dróg lub ma charakter sezonowy. Mając na uwadze rysunek projektu planu, a także twierdzenia stron zgłoszone w trakcie postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, Sąd I instancji uznał, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora sporny teren objęty projektem planu miejscowego nie był obszarem o miejskich zasadach zagospodarowania, a w szczególności teren ten nie był położony w obszarze zabudowanym w rozumieniu powołanego wyżej art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r., poz.1137 ze zm.) i § 58 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.). W ocenie Sądu I instancji, bezzasadne było zatem zastosowanie w projekcie planu miejscowego odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Odległość ta winna wynieść, tak jak na to wskazywał od początku Generalny Dyrektor, 40 m. Taka właśnie odległość jest przewidziana w art. 43 ust. 1 u.d.p. w odniesieniu do dróg ekspresowych (w niniejszej sprawie: drogi ...) poza terenem zabudowy. Podnoszona przez Prezydenta okoliczność, że sporny teren projektu planu miejscowego znajduje się w granicach administracyjnych miasta P., nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Podobnie bez znaczenia było projektowane przeznaczenie tego obszaru pod zabudowę. Z tych też powodów odmowa uzgodnienia projektu planu miejscowego w zakresie wskazanym w punkcie 1 postanowienia Generalnego Dyrektora z dnia 29 października 2013r. była zgodna z prawem. Generalny Dyrektor miał w takim przypadku obowiązek odmówić uzgodnienia, powołując się na art. 43 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 17 pkt 7 lit.d u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz.U. Nr 130, poz. 871). Projekt planu miejscowego w tej części pozostawał bowiem w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującym przepisem prawa, regulującym lokalizowanie obiektów budowlanych w określonej odległości od krawędzi jezdni drogi ekspresowej poza terenem zabudowy. Równocześnie Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w części dotyczącej utrzymania w mocy punktu 2 i 3 postanowienia Generalnego Dyrektora z 29 października 2013r. zapadło z naruszeniem prawa. Uzasadniało to rozstrzygnięcie jak w punkcie 1 wyroku (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.). Konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego punktu 2 postanowienia Generalnego Dyrektora z dnia 29 października 2013r. wynikała z tego, że kwestionowane rozstrzygniecie wprowadzało obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi na lokalizację urządzeń reklamowych i szyldów. Tymczasem władztwo planistyczne gminy oznacza, że rada gminy może określać zasady zabudowy. Rada nie może natomiast scedować tych uprawnień na inny organ gminy ani tym bardziej przekazać przysługującej jej kompetencji do określenia zasad zabudowy innym podmiotom władzy publicznej, w tym zarządcy drogi (np. poprzez obowiązek uzyskania zgody takiego podmiotu na określoną zabudowę). Takie postanowienie planu miejscowego naruszałoby nadrzędną zasadę funkcjonowania samorządu terytorialnego, wynikającą z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy samorządu terytorialnego działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2011r. II OSK 124/11; A. Kosicki, Komentarz do art.15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz oraz M. Wierzbowskiego, LEX 2016, teza 44). Wprowadzanie w akcie prawa miejscowego określonych kompetencji władczych dla innego organu władzy publicznej nie ma oparcia w przepisach prawa, w tym w art. 15 u.p.z.p., i narusza tym samym zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). Sąd dodał, że w prawie publicznym obowiązuje zakaz domniemania kompetencji władczych. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, w szczególności nie jest możliwe stosowanie analogii. W szczególności z przyznaniem kompetencji nie należy utożsamiać przepisów określających zakres działania (zainteresowania) danego organu (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000r., K25/99, OTK 2000/5/141 oraz M. Wierzbowski i A. Wiktorowska, Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne, Warszawa 2011, s. 116). Sąd dostrzegł oczywiście racje Generalnego Dyrektora stojące za propozycją wprowadzenia spornego postanowienia, tj. dbanie o bezpieczeństwo w ruchu lądowym. W ocenie Sądu, pamiętać jednak należy, że wskazany w kwestionowanym postanowieniu art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym ma charakter przepisu powszechnie obowiązującego i jego treść nie musi być, a wręcz nie może być, przenoszona do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 1992r. II SA 99/92 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2016r., I OSK 571/16; orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych powołane w opracowaniu Biura Orzecznictwa NSA Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez jednostki samorządu terytorialnego. Problemy orzecznicze, Warszawa 2016, s. 42). Uzupełniająco Sąd I instancji dodał, że ustawodawca dostrzegł problem reklam niebędących obiektami budowlanymi i zlokalizowanych przy drogach poza obszarami zabudowanymi. Od 11 września 2015r. zakaz z art. 43 ust. 1 u.d.p. obejmuje również takie reklamy. Odnosząc się do punktu 3 postanowienia Generalnego Dyrektora z 29 października 2013r., Sąd wskazał na brak przepisu rangi ustawowej do wprowadzenia w planie miejscowym postulowanego przez organ postanowienia dotyczącego wyznaczenia "zasięgu negatywnego oddziaływania drogi". W szczególności podstawą taką nie mogą być powołane przez organ § 11 ust. 1 oraz § 325 ust. 2 Rozporządzenia z 2002r. Przepisy te nie dotyczą planowania przestrzennego, a zapewnienie zgodności inwestycji z tymi przepisami jest przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2007r., II OSK 423/07). Przepisy powołanego Rozporządzenia nie są normami wprowadzającymi szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Powołane przez organ wartości, takie jak ochrona przed hałasem i zanieczyszczeniami emitowanymi przez drogę ekspresową, chronione są właśnie m. in. przez powołany wyżej art. 43 ust. 1 u.d.p. Nadto, jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem obiektu, to m. in. dla trasy komunikacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania (art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2016r., poz. 672; dalej: "p.o.ś"). Obszar taki winien być uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 73 ust. 1 p.o.ś). Postulat Generalnego Dyrektora wprowadzenia "zasięgu negatywnego oddziaływania drogi" nie ma zatem oparcia w ustawie, a z akt sprawy nie wynika, aby w relewantnym obszarze projektu planu miejscowego w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia był ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania. Sąd I instancji wskazał, że wydając rozstrzygnięcie o częściowym uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz o częściowym oddaleniu skargi miał na uwadze, że wskazane punkty postanowienia Generalnego Dyrektora dotyczyły innych zagadnień i charakteryzowały się samodzielności w obrocie prawnym. Skoro Sąd stwierdził naruszenie prawa tylko w zakresie przyczyn odmowy uzgodnienia Projektu Planu Miejscowego wskazanych w punktach 2 i 3, to zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 29 października 2013r. (na podstawie art. 135 p.p.s.a.) winno być wyeliminowane z obrotu prawnego tylko w tej właśnie części, a nie w całości (por. np. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2015r., II OSK 119/14). W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta P. zaskarżył powyższy wyrok w części, w której oddala skargę, wnosząc o uchylenie punktu 3 zaskarżonego wyroku, tj. w zakresie w jakim wyrok oddala skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie punktu 3 zaskarżonego wyroku, tj. w zakresie w jakim oddala skargę i rozstrzygnięcie sprawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach kasacyjnych: 1. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), - naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na naruszeniu: - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie założenia, iż wszystkie tereny na obszarze projektu planu, zlokalizowane wzdłuż drogi ..., znajdują się poza terenem zabudowy; - art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2016r., sygn. akt II OSK 2184/14; 2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszeniu prawa materialnego, tj. na naruszeniu: - art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 1440 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe jego zastosowanie - niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ją w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie odnoszą się do kwestii odległości planowanej zabudowy od istniejącej drogi publicznej. Tym problemem zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2016r. sygn. akt II OSK 2184/14, którego wykładnią przepisów prawa związany był Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę (art. 190 p.p.s.a.). W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku, które polega na "niesprawdzeniu poprawności dokonanego przez organ uznania administracyjnego. Uznanie powinno odpowiadać stanowi faktycznemu, który w niniejszej sprawie nie został przez Sąd I instancji prawidłowo ustalony". Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Jak podnosi autor skargi kasacyjnej NSA w wyroku wskazał, że organ uzgadniający, będący zarządcą drogi ma ocenić czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, posiłkując się przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ uzgadniający dokonał takiej oceny, gdyż dla oceny czy dany teren jest terenem zabudowy posiłkował się przepisami wskazanej ustawy Prawo o ruchu drogowym, dotyczącymi obszaru zabudowanego. Zarówno NSA w wyroku z dnia 24 maja 2016r., jak również Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazywali na treść art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym obszar zabudowany to obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi. Są nimi: D-42 "obszar zabudowany" i D-43 "koniec obszaru zabudowanego" (§ 58 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych - Dz. U. Nr 170, poz. 1393 z późn. zm.). Granica obszaru zabudowanego wyznaczonego znakiem D-42 powinna być powiązana z występującą wzdłuż drogi zabudową o charakterze mieszkalnym i występującym na drodze ruchem pieszych, powinien być umieszczony w pobliżu miejsca, w którym następuje wyraźna zmiana charakteru zagospodarowania otoczenia drogi. Znak D-42 powinien być powiązany z takimi elementami zagospodarowania drogi, jak: początek chodnika, wyjazdy bramowe z posesji, pas postojowy lub parking wyznaczony wzdłuż jezdni, skrzyżowanie. Jako obszar zabudowany nie powinny być oznakowane miejsca, w których: zabudowa mieszkalna jest oddalona od drogi i nie jest z nią bezpośrednio związana, strefy przedmieść, w których zabudowa ma charakter handlowo-usługowy (hurtownie, warsztaty, duże sklepy), jeżeli nie wiąże się z nią intensywny ruch pieszych w pobliżu drogi, konieczność ograniczenia prędkości wynika jedynie z warunków geometrycznych i technicznych drogi, występujący ruch pieszych wynika jedynie z lokalizacji przystanku autobusowego, skrzyżowania dróg lub ma charakter sezonowy (pkt 5.2.48.2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach - Dz. U. Nr 220, poz. 2181 z późn. zm.). Ustalenie granic obszaru zabudowanego nie jest więc dowolne. Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu uzgadniającego, że lokalizacja terenu objętego projektem planu w granicach administracyjnych miasta P. nie przesądza o jego miejskich zasadach zagospodarowania. Teren zabudowy w rozumieniu przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie może być bowiem utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach miasta. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie odniósł się do istniejącej zabudowy na spornym pasie terenu, nie sprawdził czy nie są faktycznie zabudowane tereny, na których organ uzgadniający domaga się odsunięcia zabudowy z 20m od krawędzi jezdni, do 40 m od krawędzi jezdni. Ten zarzut powiązano z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie założenia, iż wszystkie tereny na obszarze projektu planu, zlokalizowane wzdłuż drogi ..., znajdują się poza terenem zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu. Sąd I instancji w swoich rozważaniach powołał się na ocenę NSA, który stwierdził, że terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 powinien być teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. W ocenie Sądu I instancji, rysunek projektu planu pozwala uznać za słuszne stanowisko organu, że przy drodze ... nie dominują takie obszary. Załączone do skargi kasacyjnej rysunki planu z dodatkowymi oznaczeniami graficznymi, obrazujące linię oddaloną o 40m od krawędzi drogi oraz istniejącą zabudowę nie podważają tego stanowiska. Wokół drogi ekspresowej ... nie dominuje zabudowa, skarżący kasacyjnie nie wskazał także, aby ten teren oznaczony był znakami D-42 i D-43. W stanie faktycznym niniejszej sprawy na terenie przylegającym do tej drogi projekt planu miejscowego dopiero dopuszcza nową zabudowę. Kwestię odległości zabudowy od drogi reguluje art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i jak podkreślił NSA, wykładnia systemowa i celowościowa tego przepisu wskazuje, że na równi z terenem zabudowy w rozumieniu tego przepisu nie może być traktowany teren niezabudowany, który dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostanie przeznaczony pod zabudowę. W sytuacji, gdy do istniejącej drogi publicznej szybkiego ruchu przylegają tereny faktycznie niezabudowane, to istnieje możliwość i konieczność oddalenia przyszłej zabudowy od tej drogi, co najmniej w granicach określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dla terenów niezbudowanych. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany. W uzasadnieniu zarzutu wskazano, że wiąże się on ze wskazanymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania i sprowadza się do tego, że Sąd I instancji nie dokonał oceny, czy organ uzgadniający prawidłowo uznał wszystkie tereny znajdujące się w projekcie planu wzdłuż drogi ... za tereny położone poza terenem zabudowy. Tak sformułowany zarzut zmierza do podważenia ustaleń, co nie jest możliwe w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Do tego problemu NSA odniósł się przy omawianiu zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. ----------------------- 16