I OSK 343/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1315/16 w sprawie ze skargi J. N. na niewykonanie przez Prezydenta [...] W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 498/14 1. oddala skargę kasacyjną: 2. zasądza od Prezydenta [...] Warszawy na rzecz J. N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 września 2016 roku sygn. akt IV SA/Wa 1315/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. N. na niewykonanie przez Prezydenta [...] W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I SAB/WA 498/14 wymierzył Prezydentowi [...] Warszawy grzywnę w wysokości 5000 (słownie: pięć tysięcy) złotych; przyznał skarżącemu J. N. od Prezydenta [...] W. sumę pieniężną w kwocie 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych oraz oddalił skargę w pozostałej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wyrokiem z 28 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SAB/Wa 498/14), po rozpoznaniu skargi J. N. (dalej również: "skarżący"), zobowiązał Prezydenta [...] W. do rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2005 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. zajętą pod drogę publiczną ul. J. oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis tego prawomocnego wyroku WSA w Warszawie wraz z aktami sprawy został doręczony Prezydentowi w dniu 13 maja 2015 r. W dniu 21 maja 2015 r. skarżący oraz W. N. zwrócili się do prezydenta o spotkanie w sprawie wypłaty odszkodowania wskazując na przewlekłość dotychczasowego postępowania, a zwłaszcza, że od chwili złożenia wniosku o odszkodowanie upłynęło już 10 lat. Spotkanie z pracownikami Biura Gospodarki Nieruchomościami odbyło się w dniu 30 czerwca 2015 r. Pismem z dnia 22 lipca 2015 r. poinformowano skarżącego o możliwości rozłożenia należnego odszkodowania na raty oraz o przewidywanym terminie zakończenia sprawy (tj. po uzyskaniu opinii prawnych, ale nie później niż do 31 grudnia 2015 r.). Pismem z 12 sierpnia 2015 r. W. N. wyraził zgodę na zapłatę odszkodowania w ratach, skarżący takiego oświadczenia nie złożył. J. N. pismem z 21 sierpnia 2015 r. wezwał natomiast Prezydenta do niezwłocznego wykonania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie. Ugoda z W. N. została zawarta w dniu 28 października 2015 r. Wcześniej, tj. [...] października 2015 r. Prezydent wydał postanowienie o "wyłączeniu do odrębnego postępowania administracyjnego" sprawy z wniosku W. N.. W dniu 3 listopada 2015 r. rzeczoznawca majątkowy Z. K. potwierdziła aktualność operatu szacunkowego z 3 listopada 2014 r. sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania odszkodowawczego (tom [...]). Pismem z 20 stycznia 2016 r. poinformowano skarżącego, że merytoryczne rozpoznanie sprawy nastąpi najpóźniej do dnia 31 lipca 2016 r. Decyzją z [...] lipca 2016 r. Prezydent przyznał skarżącemu odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. zajętą pod drogę publiczną ul. J. oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] – zgodnie z powołanym wyżej operatem szacunkowym autorstwa Z. K.. W skardze z 22 kwietnia 2016 r. radca prawny reprezentujący skarżącego wniósł o: 1. wymierzenie Prezydentowi [...] W. grzywny w wysokości trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., 2. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że w sprawie od dłuższego czasu zebrany był kompletny materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji. Okolicznością uzasadniającą niezałatwienie sprawie w terminie nie jest również liczba spraw prowadzonych w Urzędzie [...] W., podobnie jak nieprzyjęcie propozycji rozłożenia wypłaty odszkodowania na trzy roczne raty. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Prezydent wskazał w szczególności, że sprawy są rozpoznawane według kolejności wpływu, a nadto należy uwzględnić liczbę rozpoznawanych spraw oraz dostępne środki budżetowe. W piśmie tym Prezydent wskazał również na okoliczność zawarcia ugody z W. N.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, iż co do zasady zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że wykonanie przez Prezydenta wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r. (I SAB/Wa 498/14) poprzez wydanie w dniu 4 lipca 2016 r. decyzji przyznającej skarżącemu odszkodowanie nie skutkuje bezzasadnością skargi. Zgodnie z art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wymierzania Prezydentowi grzywny. Na gruncie art. 154 p.p.s.a., inaczej niż w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 149 § 2 p.p.s.a.), wymierzenie grzywny organowi jest obligatoryjne. Określając wysokość grzywny na 5000 zł Sąd uznał, że jest to kwota adekwatna i stanowi niewiele ponad 1/4 górnej granicy grzywny przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (wynoszącej 38 999,78 zł – zob. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r., M.P. z dnia 11 lutego 2016 r.). Z jeden strony Sąd uwzględnił długi okres nie podporządkowywania się przez Prezydenta prawomocnemu orzeczeniu Sądu, a także okoliczność, że przedmiotowa sprawa administracyjna – na etapie po wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2015 r. – nie mogła być oceniona jako szczególnie skomplikowana. Przedmiotowa kwota grzywny uwzględnia zatem, w ocenie Sądu, jej prewencyjny i represyjny charakter. Równocześnie Sąd podkreślił, że podnoszone przez organ kwestie dotyczące liczby wpływających spraw oraz zaplanowanych w budżecie miasta wydatków nie mogą w ogóle wyłączać odpowiedzialności Prezydenta na podstawie art. 154 p.p.s.a. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i niezależne od strony. Również bez znaczenia dla rozstrzygnięcia była odmowa przez skarżonego przyjęcia odszkodowania w trzech rocznych ratach. Zdaniem Sądu nie można tracić z pola widzenia podstawowej dla sprawy okoliczności, że to z przyczyn leżących wyłącznie po stronie organu nie doszło do wydania decyzji w terminie zakreślonym przez WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 28 stycznia 2015 r. (I SAB/Wa 498/14), a nie można czerpać korzyści z własnego bezprawia (ex iniuria ius non oritur). Jeżeli chodzi o sumę pieniężną orzeczoną w punkcie 2 wyroku, to zdaniem Sądu adekwatną była kwota 2000 zł. Sama zasadność przyznania tej sumy skarżącemu nie budzi wątpliwości Sądu, mając na uwadze czas, jaki minął między otrzymaniem przez Prezydenta prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a wydaniem decyzji. Zdaniem Sądu kwota 2000 zł (wynosząca zaledwie około 10 % stawki maksymalnej) nie jest sumą symboliczną, a równocześnie uwzględnia przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy. W oparciu o przedstawione argumenty, Sąd oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając że żądane w skardze kwoty grzywny oraz sumy pieniężnej są nadmierne i nie korespondują z okolicznościami niniejszej sprawy. Na powyższy wyrok Prezydent [...] W. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w części i formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, a to: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu Prezydentowi [...] W. grzywny w wysokości nadmiernie represyjnej i nieadekwatnej do okoliczności sprawy, w szczególności przyczyn niewykonania w terminie wyroku i stopnia zawinienia organu; 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 154 § 1 i § 7 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyznaniu od organu na rzecz skarżącego zbyt wysokiej sumy pieniężnej, której kwota nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § l i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich aspektów sprawy i okoliczności, które powinny mieć wpływ na wysokość orzeczonej grzywny i świadczenia pieniężnego, w szczególności składanych przez organ propozycji zawarcia ugody , brak analizy wszystkich przyczyn niewykonania wyroku przez organ oraz brak wyczerpującego uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny i sumy pieniężnej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący wskazał, iż Sąd pierwszej instancji nie ocenił należycie okoliczności wydania decyzji i wypłaty odszkodowania w kontekście wymiaru grzywny. Nie zgadza się, że grzywna w kwocie 5000 złotych jest względnie niska. Ponadto, skarżący twierdzi, iż przy określeniu sumy pieniężnej Sąd nie wyjaśnił precyzyjnie i nie umotywował wystarczająco kwoty przyznanej sumy pieniężnej. Zdaniem skarżącego kwota 2000 złotych nie jest adekwatna do stopnia zawinienia organu i okresu niewykonania wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik J. N. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Po pierwsze jako nieuzasadnione ocenić należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania. I tak przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organ administracyjny. Ustalony przez Sąd stan faktyczny również nie był kwestionowany. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Normę art. 134 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu którego dotyczy skarga popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. (wyrok NSA z 7 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 585/15). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie również zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieuzasadnione. Nie budzi wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie, że art.154 § 1 w zw. z § 6 i 7 p.p.s.a. zostały prawidłowo zastosowane, a wymierzona grzywna oraz przyznana od organu na rzecz J. N. suma pieniężna nie są nadmiernie represyjne lub nieadekwatne do okoliczności sprawy, a w konsekwencji zbyt wysokie. Oba środki mają charakter dyscyplinujący i mają także uświadamić organowi nieopłacalność niewykonywania wyroków sądu. Zarówno przepis art. 154 § 6, jak i § 7 p.p.s.a. stanowią tylko do jakiej wysokości sąd władny jest wymierzyć grzywnę, czy też przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Artykuł ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, którymi miałaby kierować się sąd ustalając wysokość orzeczonej grzywny oraz sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Oczywiście w przypadku obu tych instytucji ich wysokość należy miarkować w zależności od stopnia zawinienia organu, długotrwałości postępowania itp. Podkreślić jedynie należy, że suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter prewencyjny i kompensacyjny. O ile grzywna ma charakter obligatoryjny, to ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy, zwłaszcza gdy organ dopuszcza się niewykonania wyroku sądu. Sąd I instancji szeroko, nader precyzyjnie i przekonująco wykazał w motywach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czym kierował się stosując w niniejszej sprawie oba środki oraz uznając za właściwe wymierzenie ich w takiej a nie innej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni te ustalenia podziela i wywody aprobuje. Zaznaczyć w szczególności należy, że sposób organizacji pracy urzędu, ilość spraw do załatwienia przez organ, brak środków na wypłatę odszkodowań nie mogą ekskulpować. organu od zastosowania środków przewidzianych w art. 154 § 1 i § 6 - 7 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a.