II SA/Kr 708/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Mirosław Bator SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2016 r. sprawy ze skargi E. C., T. T., B. M. i A.F. na postanowienie Wojewody Z dnia 12 kwietnia 2016 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących: E.C., T. T., B. M. i A.F. solidarnie kwotę 748 (siedemset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 23 grudnia 2015 r., znak: [....] , odmówił wobec E.C. , T.T. , B.M. i A.F. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [....] z 21.05.2015 r. W uzasadnieniu organ I instancji, w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 poz. 290) i art. 28 kpa, uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Na poparcie swej tezy, organ przedstawił szeroką analizę przepisów materialnych mających w przedmiotowej sprawie pozwolenia na budowę wpływ na wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, determinującego krąg osób i podmiotów, którym przysługuje legitymacja stron postępowania w sprawie. W ocenie organu projektowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działek drogowych wnioskodawców nr [....] i [....] obr. [....] , gdyż nie działkach inwestor nie przewidział robót budowlanych, ani też działki nie były objęte wnioskiem inwestora. Skarżący nie przedstawili żadnego konkretnego argumentu przemawiającego za tym, że przedmiotowa inwestycja powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działek drogowych. Zażalenie na to postanowienie złożyli E.C. , T.T. , B.M. i A.F. , zarzucając naruszenie: - art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez brak precyzyjnego uzasadnienia, - art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego podczas gdy przesłanka ta winna być zbadana dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego; - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez brak ustalenia stron w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016 roku nr [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego projektowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu ww. działek drogowych z uwagi na niewykonywanie robót budowlanych na działkach wnioskodawców oraz ze względu na brak ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu z ww. nieruchomości posiadających przeznaczenie drogowe. Fakt realizowania przy drodze nowej inwestycji, nie ma żadnego wpływu na sposób zagospodarowania istniejącej drogi. W zakresie przyłączy mediów do projektowanej spornej inwestycji, a w przypadku działki nr [....] zaprojektowaniu wjazdu na teren inwestycji z analizy akt sprawy wynika, że ww. działka nr [....] jest obciążona służebnością drogi koniecznej w postaci służebności przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] obr. [....] (orzeczoną postanowieniem Sądu Rejonowego dla [....] w K. Wydział I Cywilny z 07.11.2013 r., sygn. akt Ns 1836/10/P). Z uwagi na niewykonywanie robót budowlanych na działce nr [....] wnioskodawcy posiadają z tego tytułu jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Zgodnie z art. 288 Kodeksu cywilnego, służebność gruntowa powinna być wykonywana w taki sposób, żeby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej. Nie może więc właściciel nieruchomości władnącej wykonywać przysługującej mu służebności gruntowej według swej maksymalnej wygody, powinien natomiast minimalizować uszczerbek i niedogodności właściciela nieruchomości obciążonej. W razie naruszenia tej reguły właścicielowi obciążonej nieruchomości przysługuje, według zasad art. 222 § 2 ww. ustawy roszczenie negatoryjne o zakazanie działań sprzecznych z zakresem służebności. Zatem ochrona własności nieruchomości obciążonej, naruszonej poprzez wadliwe wykonywanie służebności, zapewniona jest na podstawie przepisów prawa cywilnego. Nie znajduje się podstaw do uczestnictwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę właściciela nieruchomości obciążonej służebnością przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli działki władnącej, będącej terenem inwestycji. Co do przyłączy mediów na działkach wnioskodawców, zakres inwestycji zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę nie obejmuje wspomnianych robót budowlanych na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji, które to prace mogą być wykonane na podstawie legitymacji uzyskanych w odrębnych postępowaniach. Nie jest zatem możliwym uznanie powyższej kwestii jako wpływającej na istnienie po stronie Wnioskodawców interesu prawnego do występowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji jako strony postępowania. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyli E.C. , T.T. , B.M. i A.F. zarzucając naruszenie: - art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego z uwagi na brak legitymacji skarżących podczas gdy przesłanka ta winna być zbadana dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego; - art. 7, 75 § l, 77 § l, 80 oraz 107 § 3 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niedokonanie samodzielnych ustaleń faktycznych w kontekście obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji [....] Sp. z o.o. z siedzibą w K. , a w konsekwencji bezzasadne odmówienie skarżącym przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę wydanego dla tejże inwestycji; - art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie skarżącym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji organu zarówno I, jak i II instancji. Wg skarżących w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa. W niniejszej sprawie organy I i II instancji błędnie przyjęły jednak odmienne rozumienie powyższej kwestii, co doprowadziło z kolei do nieuzasadnionego badania legitymacji skarżących jeszcze przed wydaniem postanowienia o wznowieniu, a w konsekwencji utrzymania w mocy postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie. Ponadto skarżący wskazali, iż przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Istotne w sprawie jest aby organy oceniły wpływ planowanej inwestycji na nieruchomości skarżących, np. czy nie utrudniona będzie komunikacja wokół inwestycji, jaki wpływ będzie miało przyłącze gazowe i wodociągowe oraz kanalizacyjne przebiegające przez działki skarżących, poprzez uszkodzenie istniejącej dotychczas drogi. W ocenie skarżących jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek przewidzianego przepisami szczególnymi oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, które - zdaniem organów - jest według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości (oraz pozostałe osoby spełniające podmiotową przesłankę z art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane) powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę. Tym samym przysługuje im przymiot stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na sąsiedniej nieruchomości. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl aktualnie jednoznacznych poglądów prezentowanych w orzecznictwie i doktrynie, w przypadku wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (niezawiniony brak udziału w postępowaniu) organ w zasadzie ma obowiązek wznowić postępowanie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. (tylko oczywisty brak przymiotu strony mógłby na tym etapie postępowania prowadzić do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.), a następnie w toku wznowionego postępowania zbadać, czy osoba składająca wniosek jest stroną postępowania i czy faktycznie przyczyny wznowienia postępowania miały miejsce. Takie poglądy wynikają zarówno z orzeczeń przywołanych w skardze jak i z szeregu innych (np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lipca 2016 r., II SA/Gl 259/16, LEX nr 2098267; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2015 r., II SA/Po 542/15, LEX nr 1932844), które tutejszy sąd w całości aprobuje i również prezentuje. Biorąc pod uwagę okoliczności przywołane na uzasadnienie wniosku o wznowienie oraz to (co wynika z akt administracyjnych), że wniosek ten został złożony w terminie o jakim mowa w art. 148 k.p.a., obowiązkiem organu było wznowić postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta K. nr [....] z 21.05.2015 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o wznowienie jest zatem wadliwe i podlega uchyleniu już tylko z przyczyn wskazanych powyżej. Jednak z uwagi na dokonane przez organ wywody, co do braku podstaw aby przyznać skarżącym przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, odnieść się należy również do tej kwestii. Również te poglądy organu są błędne. Zgodnie bowiem z art. 28 st. 2 prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Skoro w przedmiotowym wypadku dojazd do terenu planowanej inwestycji odbywa się i ma się odbywać przez działki nr [....] i [....] obr. [....] , będące współwłasnością skarżących, to jest oczywiste, że realizacja prawa własności do tych działek, ulega z tego tytułu ograniczeniu. Już z tego powodu należy uznać, że działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę na działce nr [....] obr. [....] v. Niezależnie od tego, z projektu wynika (k.6-13), że dla obiektu planowanego na działce nr [....], dostawa wody, gazu i odprowadzanie ścieków, ma się odbywać z sieci na działkach należących do skarżących o nr [....] i [....] . Z tej okoliczności zatem również wynika, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje działki skarżących. Przepisy wykonawcze (np. § 10 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie) wprowadzają dla właścicieli nieruchomości, przez które przebiega sieć uzbrojenia terenu określone ograniczenia, a ponadto na działkach skarżących konieczne będzie wykonanie robót budowlanych, związanych z tym przyłączeniem. To natomiast, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmuje tych robót, nie oznacza, że działki skarżących o nr [....] i [....] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, na którą pozwolenia na budowę udzielono. Reasumując należy wskazać, że w ponownym postępowaniu organ wznowi przedmiotowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a skarżących oraz wszystkich aktualnych współwłaścicieli działek nr [....] i [....] obr. [....] uzna za podmioty, którym w postępowaniu tym przysługuje przymiot strony. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.