II OSK 2825/16

Dnia 10 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 333/16 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi P. D. na opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu technologicznego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 333/16, odrzucił skargę P. D. na opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PPIS", [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu technologicznego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem złożonym w dniu 20 listopada 2014 r. P. D. zwrócił się do PPIS [...] o uzgodnienie dokumentacji projektowej Restauracji hotelowej z zapleczem znajdującej się we W. przy ul. [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku (uzupełnionego pismem złożonym w dniu 22 grudnia 2014 r.), w dniu [...] stycznia 2015 r. wydał opinię sanitarną nr [...], w której uzgodnił projekt podstawowy technologiczny sporządzony przez mgr inż. A. S. dotyczący ww. inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych z zastrzeżeniami: 1. projekty branżowe przedmiotowej restauracji hotelowej podlegają uzgodnieniu przez PPIS [...] lub uprawnionego rzeczoznawcę ds. sanitarnohigienicznych; 2. z uwagi, że liczba miejsc konsumpcyjnych w kawiarni i restauracji przekracza 10 osób należy na poziomie przyziemia wykonać ubikację dla konsumentów, stosownie do wymagań § 84 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wymieniona wyżej opinia została doręczona skarżącemu w dniu 30 marca 2015 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący skierował do PPIS [...] w dniu 28 kwietnia 2015 r. Powyższą opinię zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu P. D.. W odpowiedzi na skargę PPIS [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 333/16, odrzucając skargę, uznał, że zaskarżona opinia kwalifikuje się do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w brzmieniu sprzed 15 sierpnia 2015 r. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 53 § 2 p.p.s.a. Ze wskazanych powyżej przepisów prawa jednoznacznie wynika, że wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa stanowi obligatoryjny warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zaś udzielenie odpowiedzi na takie wezwanie ma już właściwie jedynie znaczenie formalne, tj. dla oceny zachowania terminu wniesienia skargi. Zauważyć bowiem należy, że art. 53 § 2 p.p.s.a. przewiduje również wypadek nieudzielenia takiej odpowiedzi. W niniejszej sprawie zaskarżona opinia z dnia [...] stycznia 2015 r. została doręczona skarżącemu w dniu 30 marca 2015 r. Czternastodniowy termin do wniesienia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa upłynął zatem dnia 13 kwietnia 2015 r. Tymczasem skarżący wystąpił do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w dniu 28 kwietnia 2015 r., a więc po upływie wskazanego 14-dniowego terminu. W ocenie Sądu I instancji, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonane po upływie terminu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a jest bezskuteczne. Natomiast brak skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi przesłankę niedopuszczalności skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył P. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. wyrażającym się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę skarżącego wskazując, że nie dopełnił on wszystkich warunków aby takową skargę wywieść – nie wezwał skutecznie organu, z zachowaniem 14-dniowcgo terminu, do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy: a) Sąd nie wyjaśnił z jakich powodów uznał, że w rozpoznawanej sprawie charakter prawny kwestionowanej opinii sanitarnej wskazuje, że jest to akt lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed 15 sierpnia 2015 r., a co za tym idzie, że należy zastosować przepis art. 52 § 3 p.p.s.a., a nie art. 52 § 4 p.p.s.a., b) skarżący otrzymując zaskarżoną opinię nie został w ogóle pouczony w jaki sposób oraz w jakim terminie może on zaskarżyć ww. opinię, co ma bezpośredni wpływ na zakres jego uprawnień i obowiązków; - art. 52 § 3 p.p.s.a. wyrażający się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając zaskarżone postanowienie, nie przeprowadził żadnego postępowania w celu wyjaśnienia z jakim powodów skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa z przekroczeniem 14-dniowego terminu; Sąd nie rozważył nawet możliwości zastosowania rozwiązania określonego w art. 52 § 3 zd. ostatnie p.p.s.a, pomimo tego, że istniały przesłanki ku temu; - art. 107 K.p.a. wyrażającym się w tym, że Sąd przedmiotową opinię sanitarną nie uznał za decyzję administracyjną, podczas gdy opinia ta zawiera wszystkie elementy konieczne do uznania ją za opinię sanitarną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. W tej zaś sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podstaw do skierowania skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Z treści sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wprost wynika, że strona skarżąca kasacyjnie ma świadomość, że wniosła skargę na ww. opinię z naruszeniem terminu, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. W tym zakresie strona skarżąca argumentuje, że zaskarżona opinia nie zawierała stosownego pouczenia. Jednak tego rodzaju argumentacja nie stanowi podstawy do podważenia oceny Sąd I instancji co do terminowości wniesionej skargi. Ewentualnie może zaś stanowić podstawę innego niż skarga kasacyjna środka prawnego, którym jest instytucja przywrócenia terminu, ale o ile rzeczywiście na zaskarżoną opinię przysługiwało prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona skarżąca ma o tyle rację, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy we wskazanym powyżej aspekcie jest uzależnione od materialnoprawnej kwalifikacji zaskarżonej opinii, tj. od ustalenia jej charakteru prawnego. W tym zakresie skarga kasacyjna nie uwzględnia okoliczności w jakich została wydana zaskarżona opinia sanitarna, a mianowicie, że jej podstawę normatywną stanowił art. 3 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.). Taka bowiem ocena wynika z akt sprawy, ponieważ P. D. zwrócił się do PPIS [...] do uzgodnienie dokumentacji projektowej dotyczącej przeznaczenia na funkcję gastronomiczną pomieszczeń usytuowanych na poziomie piwnic oraz przyziemia budynku hotelowego. W zależności od zakresu robót budowlanych wymaganych do takiej zmiany sposobu użytkowania, tj. czy wyczerpują one lub nie – dyspozycję art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", projekt zmiany sposobu użytkowania wymaga uzgodnienia z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Takie wymagania wynikają odpowiednio z art. 32 ust. 1 pkt 2 bądź z art. 71 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Na uwagę zasługuje, że zaskarżona opinia została wydana na potrzeby procedury, w której inwestor będzie ubiegał się o uzyskanie zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego na zmianę sposobu użytkowania dotychczasowych pomieszczeń ww. hotelu części przyziemia i piwnicy. Jest to konsekwencja nałożenia na Państwową Inspekcję Sanitarną obowiązku uczestniczenia w uzgadnianiu dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych (art. 3 pkt 2 lit. a ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Jednak stanowisko organu inspekcji sanitarnej poprzedza procedurę budowlaną. Wynika to z tego, że do stosownego wniosku do organu architektoniczno-budowlanego inwestor powinien dołączyć wymagane uzgodnienia lub opinie sanitarne wymagane odrębnymi przepisami. Takie uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami nie pochodzą zatem od organu współdziałającego, ponieważ są wynikiem działań inwestora, a nie organu architektoniczno-budowlanego. Nie mają zatem charakteru wiążącego dla organu architektoniczno-budowlanego prowadzącego później postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania. Nie stanowią tym samym zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 106 K.p.a. Brak jest normy prawnej, z której mógłby wynikać przeciwny wniosek. Nie mają więc charakteru władczego, co oznacza, że nie są żadnym z aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Nie podlegają więc kognicji sądów administracyjnych, a w takiej sytuacji sąd administracyjny powinien odrzucić skargę – co w tej sprawie nastąpiło, ale z innych względów. Uzgodnienie/opinia sanitarna wydana w takich okolicznościach sprawy stanowi wyłącznie jeden z dowodów w sprawie na okoliczność tego, czy przedstawiony projekt dotyczący określonej inwestycji spełnia wymagania sanitarne, co i tak nie zmienia faktu, że to organ architektoniczno-budowlany będzie dokonywał takiej oceny na podstawie przedstawionego projektu budowlanego, opinii sanitarnej i innych dowodów składanych przez inwestora (w ramach obowiązujących zasad postępowania wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. jeżeli w sprawie pojawią się inne dowody w tym zakresie, np. złożone przez inwestora, rolą organu architektoniczno-budowlanego będzie wypowiedzenie się co do ich wpływu na wynik sprawy w konfrontacji z dowodem jakim były uwagami wynikające z zaskarżonej opinii). Taki właśnie materialnoprawny zakres opinii (uzgodnienia) organu inspekcji sanitarnej wyznacza ustawa – Prawo budowlanego. Oznacza to, że w sprawie głównej, tj. zmierzającej do uzyskania "zgody" budowlanej, organ architektoniczno-budowlany powinien skonfrontować ewentualne uwagi organu inspekcji sanitarnej, co też ewentualnie może prowadzić do uwzględnienia uwag organu inspekcji sanitarnej, ale już bezpośrednio w treści decyzji organu architektoniczno-budowlanego. Ocena czy przedstawiony projekt budowlany nie spełnia wymagań prawnych przybiera zatem formę władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dopiero po wydaniu decyzji przez organ architektoniczno-budowlany, która podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, a następnie do sądu administracyjnego. Wynika z tego, że dopiero po wydaniu przez organ architektoniczno-budowlany decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania inwestor będzie mógł dochodzić swoich praw w procedurze odwoławczej celem podważenia uwag zgłoszonych przez organ nadzoru sanitarnego. Dopiero w takiej sprawie po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji zgodnie z art. 15 i art. 16 § 2 K.p.a. w związku z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. będzie możliwe poddanie tego rodzaju zagadnienia, jako elementu postępowania dowodowego, kontroli sądu administracyjnego. Podnoszona zaś w skardze kasacyjnej kwestia, który z przepisów (art. 52 § 3 czy art. 52 § 4 p.p.s.a.) powinien mieć zastosowanie jest więc bez znaczenia w tej sprawie. Charakter prawny zaskarżonej opinii nie daje podstaw do wywodzenia prawa do skutecznego jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu. Niezależnie od podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji skarga na opinię PPIS [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], podlegała odrzuceniu, co też niewadliwie orzekł Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ nie mają wpływu na treść podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.