I OSK 316/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 511/16 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 511/16 oddalił skargę K. J. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie, w wyniku postępowania wszczętego z urzędu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdził nieważność orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2014 r., ważnego do dnia 29 lutego 2016 r., w wyniku którego zaliczono K. J. do znacznego stopnia niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżąca posiadając bezterminowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2011 r., kwalifikujące ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, wystąpiła w dniu 9 stycznia 2014 r. do Powiatowego Zespołu w Tarnowie z wnioskiem celem uzyskania możliwości korzystania z karty parkingowej, ulg i uprawnień, z systemu środowiskowego wsparcia, zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne oraz korzystania ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Powiatowy Zespół w Tarnowie w dniu [...] lutego 2014 r., w trybie zwyczajnym, wydał orzeczenie, którym zakwalifikował skarżącą do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 29 lutego 2016 r. Organ, w wyniku poczynionych ustaleń i na podstawie akt sprawy stwierdził, że decyzja Powiatowego Zespołu została wydana w niewłaściwym trybie, co oznacza, że dotknięta jest wadą nieważności - naruszona została zasada powagi rzeczy osądzonej. Powiatowy Zespół wydał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, mimo że sprawa ta została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. J. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister podzielił ustalenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie, wskazując że orzeczeniem z dnia [...] lutego 2011 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tarnowie zakwalifikował skarżącą, na stałe, do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z powodu schorzeń oznaczonych symbolem 05-R. Orzeczeniem z [...] stycznia 2012 r. Powiatowy Zespół w Tarnowie zakwalifikował skarżącą do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności z powodu schorzeń oznaczonych symbolem 09-M, 11-1 oraz 05-R na okres do 31 stycznia 2014 r. W dniu 9 stycznia 2014 r. skarżąca wystąpiła do Powiatowego Zespołu w Tarnowie z kolejnym wnioskiem o wydanie orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności. W jego wyniku Powiatowy Zespół w Tarnowie wydał orzeczenie z dnia [...] lutego 2014 r. o stopniu niepełnosprawności, którym zakwalifikował skarżącą do znacznego stopnia niepełnosprawności z powodu schorzeń oznaczonych symbolem 09-M oraz 05-R na okres do 29 lutego 2016 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przytoczył przesłanki stwierdzenia nieważności, uregulowane w art. 156 § 1 k.p.a., jak również zasady wydawania orzeczeń o stopniu niepełnosprawności określone w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, że na podstawie § 15 ust. 2 powołanego rozporządzenia, w przypadku zmiany stanu zdrowia osoba niepełnosprawna, posiadająca orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, może wystąpić z wnioskiem o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia. W wyniku złożenia takiego wniosku, zostaje wszczęte nowe postępowanie orzecznicze, którego celem jest weryfikacja stanu zdrowia wnioskodawcy. Powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, po przeprowadzeniu postępowania może albo wydać orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, gdy uległ on zmianie, albo wydać orzeczenie o odmowie wydania takiego orzeczenia. Warunkiem koniecznym do rozpatrzenia wniosku w ww. trybie jest posiadanie ważnego orzeczenia przez wnioskodawcę. Zdaniem Ministra z akt sprawy wynika, że skarżąca wystąpiła do Powiatowego Zespołu w Tarnowie o uzyskanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w związku ze zbliżającym się upływem terminu ważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 2012 r. (wydanym na okres do 31 stycznia 2014 r.), a nie w związku ze zmianą stanu zdrowia, w trybie § 15 ust. 2 przywołanego rozporządzenia. Zmiana stanu zdrowia uzasadniałaby wydanie kolejnego orzeczenia skarżącej, bez względu na posiadane przez nią orzeczenie z dnia [...] lutego 2011 r. Minister podzielił stanowisko organu I instancji, że orzeczenie z dnia [...] lutego 2014 r. było dotknięte wadą nieważności. Wydanie orzeczenia przez Powiatowy Zespół w Tarnowie było niedopuszczalne. Żądanie wydania orzeczenia w sprawie już rozstrzygniętej ostatecznym orzeczeniem z dnia [...] lutego 2011 r. powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania. W ocenie organu, orzeczenie z dnia [...] lutego 2014 r. dotknięte jest wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Naruszenie wyrażonej tam zasady res iudicata ma miejsce wtedy, gdy organ wydaje decyzję rozstrzygającą ponownie sprawę, wcześniej rozstrzygniętą już inną decyzją ostateczną, w oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny, pomiędzy tymi samymi stronami. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stwierdził, że to nie treść wniosku o wszczęcie postępowania określa tożsamość sprawy, ale to, co było objęte treścią rozstrzygnięcia organu w decyzji administracyjnej. Minister wyjaśnił jednocześnie, że stwierdzenie nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2014 r. nie powoduje utraty przez skarżącą statusu osoby niepełnosprawnej, ponieważ z akt sprawy wynika, że skarżąca posiada ważne orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2011 r., wydane na stałe. K. J. w skardze na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] grudnia 2015 r. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, mających wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a.; 2) art. 16 § 1 k.p.a.; 3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a.; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; 5) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zasady wydawania orzeczeń o stopniu niepełnosprawności określają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328, ze zm.). Osobami niepełnosprawnymi są osoby, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności określonych w art. 3 ustawy o rehabilitacji (art. 1 ustawy o rehabilitacji). Oznacza to, że orzeczenie o zaliczeniu do stopnia niepełnosprawności definiuje określoną osobę jako niepełnosprawnego. Zasada zaliczania osoby niepełnosprawnej do jednego tylko z trzech stopni niepełnosprawności, określona w art. 1 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, wyłącza jednoczesne istnienie w porządku prawnym orzeczeń ustalających niepełnosprawność tej samej osoby w różnym stopniu. Sąd powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z 12 grudnia 2011 r., sygn. I UZP 4/11 (publ. OSNP 2012/9-10/121), w której stwierdzono, że "Orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności ma co do określenia stopnia niepełnosprawności moc wiążącą i decydujące znaczenie przy stosowaniu przepisów ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych (...). Zakwalifikowanie do jednego ze stopnia niepełnosprawności wyłącza wydanie w stosunku do tej samej osoby w tym samym stanie faktycznym kolejnego orzeczenia o zaliczeniu do innego stopnia niepełnosprawności. Wydanie orzeczenia, które dotyczy ustalenia stopnia niepełnosprawności, już poprzednio ustalonego innym orzeczeniem ostatecznym, nie jest możliwe dopóty, dopóki nie nastąpi jego uchylenie lub zmiana w toku instancji, stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.)". Odnosząc powyższe regulacje prawne i rozważania do okoliczności sprawy Sąd wskazał, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 2014 r. zostało wydane w czasie obowiązywania korzystającego z przymiotu ostateczności orzeczenia o niepełnosprawności z 2011 r. Wydanie zatem orzeczenia w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. skutkować powinno wyeliminowaniem z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności ostatniego z wydanych orzeczeń. Dodatkowo Sąd podkreślił, że nie poddaje w wątpliwość twierdzeń skarżącej co do aktualnego jej stanu zdrowia, w tym spełniania ze względu na ten stan ewentualnych przesłanek do uzyskania znacznego stopnia niepełnosprawności. Niemniej okoliczność ta, w sytuacji, gdy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 2014 r. dotknięte było kwalifikowaną wadą nie mogła wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Kontrolowanymi w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzjami organy nie pozbawiły skarżącej statusu osoby niepełnosprawnej, czy legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia skarżącej (§ 15 ust. 2 rozporządzenia). Jedynie wykazały, że osoba posiadająca orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie na czas określony (czyli na stałe) nie może w trakcie trwania tego orzeczenia uzyskać ponownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Sąd zauważył także, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 2014 r. i tak było orzeczeniem wydanym na czas określony (do 29 lutego 2016 r.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. J., zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. § 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z roku 2014 zostało wydane w oparciu o błędną podstawę prawną i istnieją przesłanki do stwierdzenia jego nieważności, gdy faktycznie co najwyżej można mówić o nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z roku 2012, które zostało wydane w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia skarżącej, a orzeczenie z 2014 r. zostało wydane w związku z upływem terminu orzeczenia z 2012 r.; 2) prawa procesowego, tj.: a) art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, w sytuacji gdy skarżąca od początku podnosiła, że orzeczenie z roku 2014, którego dotyczy niniejsza sprawa zostały wydane w związku z upływem terminu orzeczenia z roku 2012 na podstawie prawidłowo złożonego wniosku skarżącej, a orzeczenie z roku 2012 zostało wydane w oparciu o wniosek skarżącej wynikający z pogorszenia się jej stanu zdrowia; b) art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że orzeczenie z roku 2014 dotyczy sprawy już rozstrzygniętej ostateczną decyzją, w sytuacji gdy co najwyżej możemy mówić o nieważności orzeczenia z roku 2012. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie kosztów postępowania oraz zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Ponadto w piśmie z dnia 4 listopada 2016 r. K. J. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazać należy, że jest on nieusprawiedliwiony. Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07, LEX nr 483232). Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby Sąd wyszedł poza ten materiał. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy, a swoją ocenę wyczerpująco uzasadnił. To, że ocena przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącej kasacyjnie nie daje podstaw do podzielenia zasadności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Okoliczność, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy oraz Sąd sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, że nie rozstrzygnięto istoty sprawy. W sprawie nie został również naruszony art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. określa jako nieważną decyzję dotyczącą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przesłanki przewidziane w powołanym przepisie zachodzą w przypadku tożsamości obu spraw. Tożsamość tę wyznacza z jednej strony element podmiotowy, tj. gdy mamy do czynienia z tymi samymi stronami w sprawie oraz element przedmiotowy, na który składają się: ten sam stan faktyczny z którego wynikają prawa i obowiązki stron, oraz ta sama podstawa prawna. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 787/14, LEX nr 2032840). Tryb orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności został określony w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r., poz. 1110). Zgodnie z § 15 ust. 1 powołanego rozporządzenia osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o wydanie orzeczenia o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, nie wcześniej niż 30 dni przed upływem ważności posiadanego orzeczenia. Stosownie do § 15 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku zmiany stanu zdrowia osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o wydanie orzeczenia o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia. Przytoczone przepisy wskazują, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności może zostać wydane (w trybie zwyczajnym) z uwagi na upływ jego ważności (§ 1 rozporządzenia) lub w związku ze zmianą stanu zdrowia strony zainteresowanej (§ 2). Niedopuszczalne zatem jest, w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym orzeczenia o bezterminowym przyznaniu stopnia niepełnosprawności, wydanie kolejnego, rozstrzygającego o prawach strony i opartego na tej samej podstawie prawnej. W rozpoznawanej sprawie w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie z dnia [...] lutego 2011 r. zaliczające K. J. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na czas nieokreślony, które rozstrzyga sprawę merytorycznie w sposób ostateczny. W tej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji wywiódł, że prowadzenie kolejnego postępowania, prowadzonego w niewłaściwym trybie, dotyczącego tej samej materii było niedopuszczalne. Wydana w takim stanie faktycznym i prawnym kolejna decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty obarczona była kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., prowadzącą do stwierdzenia jej nieważności. Nie ma przy tym znaczenia, że również orzeczenie z dnia [...] stycznia 2012 r. kwalifikujące K. J. do znacznego stopnia niepełnosprawności dotknięte było wadą, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a., gdyż jego ważność określona została do dnia 31 stycznia 2014 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z 182 § 2 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy stosownie do art. 254 § 1 P.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.