II SA/Rz 876/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy Radomyśl nad Sanem z dnia 30 marca 2016 r. nr XIV/98/2016 w przedmiocie włączenia przedszkola do zespołu szkół -skargę oddala- Przedmiotem skargi Wojewody Podkarpackiego jest uchwała Rady Gminy Radomyśl nad Sanem z dnia 30 marca 2015 r. Nr XIV/98/20R w sprawie włączenia przedszkola do zespołu szkół. W zaskarżonej uchwale, podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., dalej "u.s.g.") w związku z art. 5c pkt 1, 59 ust. 6 oraz art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, dalej "u.s.o.") Rada Gminy Radomyśl nad Sanem ustaliła, iż z dniem 1 wrześniu 2016 r. nastąpi włączenie Gminnego Przedszkola Publicznego w Radomyślu nad Sanem, dalej: "Przedszkole", do Zespołu Szkół w Radomyślu nad Sanem, dalej "Zespół Szkół" (§ 1). W skład Zespołu wchodzą: Publiczna Szkoła Podstawowa im. Jana Wiktora w Radomyślu nad Sanem, Publiczne Gimnazjum w Radomyślu nad Sanem, Gminne Przedszkole w Radomyślu nad Sanem (§ 2). Akt założycielski Zespołu otrzymuje brzmienie jak w załączniku do uchwały (§ 3). Mienie będące w użytkowaniu Przedszkola staje się mieniem Zespołu Szkół. Należności i zobowiązania Przedszkola stają się należnościami i zobowiązaniami Zespołu Szkół, a pracownicy Przedszkola stają się pracownikami Zespołu Szkół (§ 4). W skardze na opisaną wyżej uchwałę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Wojewoda Podkarpacki zażądał stwierdzenia jej nieważności. Wskazał, że po myśli art. 59 ust. 6 u.s.o. w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 59 ust. 1 – 5 regulujący warunki likwidacji szkoły oraz art. 58 regulujący procedurę zakładania szkoły lub placówki (akt założycielski). W ocenie skarżącego odpowiednie stosowanie tych regulacji do przekształcenia szkoły pod pojęciem którego, w świetle powołanych w skardze orzeczeń sądów administracyjnych, należy rozumieć włączenie przedszkola do zespołu szkół oznacza, że Rada Gminy zobowiązana była podjąć uchwałę (wraz z uzasadnieniem) o zamiarze przekształcenia szkoły, wykonać obowiązek informacyjny wobec rodziców uczniów, kuratora oświaty oraz organu wykonawczego szkoły na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia oraz uzyskać pozytywną opinię kuratora oświaty. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego uzyskanie przez organ stanowiący pozytywnej opinii Podkarpackiego Kuratora Oświaty, dalej "PKO" o zamiarze włączenia Przedszkola do Zespołu Szkół wydanej w trybie art. 59 ust. 2 u.s.o. Skarżący wyjaśnił, że w aktach znajdują się pisma Wójta Gminy Radomyśl nad Sanem: z dnia 4 listopada 2015 r. informujące PKO o zamiarze przekształcenia oraz z dnia 25 stycznia 2016 r., w którym organ wystąpił do PKO o pozytywną opinię w sprawie przekształcenia, a także odpowiedź PKO na drugie z pism z dnia 1 lutego 2016 r. o braku obowiązku wyrażenia takiej zgody oraz opinii w przypadku włączenia przedszkola do zespołu szkół, z powołaniem się na art. 62 ust. 5 w zw. z art. 5 c pkt 1 u.s.o.. Nie zgadzając się z takim stanowiskiem Wojewoda wskazał, że w jego ocenie brak w u.s.o. legalnej definicji pojęcia "przekształcenia szkoły lub placówki" skutkuje przyjęciem, że to poza przypadkami wyłączenia szkół/przedszkoli lub placówek z zespołu szkół oraz rozwiązania zespołu szkół wszystkie inne działania związane z ingerencją w warunki utworzenia i organizacji szkoły/przedszkola lub placówki wymagają zachowania warunków określonych w art. 58 i art. 59 u.s.o. Ponadto w zmiana dowolnego z elementów aktu założycielskiego szkoły - w tym przypadku aktu założycielskiego Zespołu Szkół w zakresie szkoły/przedszkola wchodzących w jego skład - jest przekształcaniem szkoły, o którym mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Radomyśl nad Sanem wniosła o jej oddalenie w całości. Nie zgodziła się z zarzutem niewyczerpania przed podjęciem zaskarżonej uchwały trybu wynikającego z art. 59 u.s.o. Podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło bowiem po podjęciu przez Radę Gminy uchwały o zamiarze włączenia Przedszkola do Zespołu Szkół, a także po poinformowaniu rodziców dzieci uczęszczających do Przedszkola oraz PKO o zamiarze włączenia Przedszkola do Zespołu Szkół w ustawowym terminie. Projekt przedmiotowej uchwały został zaopiniowany przez: Radę Pedagogiczną Zespołu Szkół w Radomyślu nad Sanem, Radę Pedagogiczną Gminnego Przedszkola Publicznego w Radomyślu nad Sanem oraz Związek Nauczycielstwa Polskiego. Ponadto Wójt Gminy wystąpił do PKO z prośbą o wyrażenie kolejno opinii i opinii pozytywnej w przedmiocie włączenia Przedszkola do Zespołu Szkół (pisma z dnia 4 listopada 2015 r. oraz z dnia 25 stycznia 2016 r.), a PKO nie odniósł się do pierwszego pisma, zaś w odpowiedzi na drugie pismo stwierdził, że przypadku włączenia przedszkola do zespołu szkół ustawodawca nie wymaga zgody czy też opinii kuratora oświaty. W ocenie organu ww. pismo PKO należy traktować na zasadzie domniemania jako pozytywną opinię tym bardziej, że PKO nie zakwestionował czynności podejmowanych przez Gminę w procesie legalizacji przez Wojewodę Podkarpackiego zaskarżonej uchwały. Końcowo organ stwierdził, że chociaż u.s.o. nie zawiera regulacji na okoliczność niezajęcia stanowiska przez organ nadzoru pedagogicznego jednak ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 poz. 446; zwana dalej u.s.g.) w art. 89 rozstrzyga tę kwestię, przewidując iż w razie bezczynności organu współdziałającego w ustawowym terminie rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę. Z uwagi zatem na to, że PKO w ogóle nie wniósł zastrzeżeń do włączenia Przedszkola do Zespołu Szkół w myśl wyżej wymienionego przepisu jego działanie należy traktować jako zgodę na to przekształcenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga Wojewody jako niezasadna, została przez WSA oddalona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ze względu na przedmiot skargi dodatkowo należy wyjaśnić, że w myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ponadto według art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wojewoda rozpoznaną przez WSA skargę wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., który stanowi : Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. (tj. terminu 30 dni od dnia doręczenia wojewodzie uchwały bądź zarządzenia organu gminy) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wojewoda korzystając z powyższej możliwości nie jest związany przepisami p.p.s.a. w zakresie terminu do złożenia skargi sądowoadministracyjnej. WSA podziela w pełni stanowisko Wojewody co do tego, że zaskarżona do Sądu uchwała Rady Gminy Radomyśl na Sanem wymagała w świetle przepisów u.s.o. pozytywnej opinii właściwego miejscowo wojewódzkiego kuratora oświaty. Jest ono zbieżne z w tezami wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2015 r. o sygn. II SA/Rz 755/15 (opubl. w CBOSA). W powołanym orzeczeniu stwierdzono, że włączenie przedszkola do zespołu szkół jest formą przekształcenia przedszkola. Ustawa o systemie oświaty nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przekształcenia szkoły lub placówki". Skoro brak jest legalnej definicji przekształcenia, to poza przypadkami wyłączenia szkół/przedszkoli lub placówek z zespołu szkół oraz rozwiązania zespołu szkół, wszystkie inne działania związane z ingerencją w warunki utworzenia i organizacji szkoły/przedszkola lub placówki wymagają zachowania warunków określonych w art. 58 i art. 59 u.s.o., a więc także uzyskania pozytywnej opinii kuratora. Stosownie do treści art. 59 ust. 2 u.s.o., obowiązującej w chwili podejmowania uchwały, szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, (...). Reasumując, nie budzi wątpliwości konieczność uzyskania w toku postępowania zmierzającego do włączenia Gminnego Przedszkola Publicznego w Radomyślu nad Sanem do Zespołu Szkół w Radomyślu nad Sanem pozytywnej opinii kuratora oświaty. Sąd nie mógł jednak uznać zarzutu Wojewody, że wymagana przepisami u.s.o. pozytywna opinia kuratora nie została poprzez formę milczenia wyrażona przez kuratora przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Obawy Organu nadzoru co do niezachowania właściwej procedury przez Gminę Radomyśl nad Sanem, nie są uzasadnione ze względu na regulację art. 89 ust. 1 i 2 u.s.g. Otóż w myśl art. 89 ust. 1 u.s.g. jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Uchwała o włączeniu przedszkola do zespołu szkół, stanowi rozstrzygnięcie w sprawie normowanej przepisami u.s.o., do której nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Dlatego też w zakresie nieunormowanym w u.s.o. sięgać należało do w/w przepisu u.s.g., który ma w założeniu ustawodawcy dyscyplinować organy opiniujące projekty rozstrzygnięć podejmowane poza przepisami administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. W art. 89 ust. 2 u.s.g., przewidziano sytuację, gdy organ opiniujący nie zajmie stanowiska w sprawie, czyli nie wypowie się w sposób pozytywny lub negatywny o propozycji rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 89 ust. 1 u.s.g. w sytuacji gdy prawo takiej opinii wymaga. To, że przepisy u.s.o. opinii kuratora wymagały nie jest w niniejszej sprawie sporne. Organy Gminy Radomyśl nad Sanem wykazały, że zwracały się do Podkarpackiego Kuratora Oświaty z prośbą o wyrażenie opinii w sprawie uchwały o włączeniu Gminnego Przedszkola Publicznego w Radomyślu nad Sanem do Zespołu Szkół w Radomyślu nad Sanem (vide : pismo Wójta Gminy Radomyśl nad Sanem z dnia 4 listopada 2015 r., nr OW.440.1.2015, oraz z dnia 25 stycznia 2016 r., nr OW.440.1.2016). Podkarpacki Kurator Oświaty w Rzeszowie odpowiadając na prośbę organu gminy w piśmie z dnia 1 lutego 2016 r. nr ORE.542.11.2016, zajął jednoznaczne stanowisko, iż włączenie przedszkola do zespołu szkół nie powoduje konieczności wyrażania zgody jak również opinii kuratora oświaty w tej sprawie. Oznacza to, że Podkarpacki Kurator Oświaty nie wypowiedział się zarówno pozytywnie jak i negatywnie o zamierzonym przez Gminę włączeniu przedszkola do zespołu szkół. Brak wymaganej przez prawo reakcji organu opiniującego wobec projektu rozstrzygnięcia w przedmiocie włączenia, odpowiada normie art. 89 ust. 2 u.s.g., na co słusznie zwrócił uwagę Wójt Gminy Radomyśl w odpowiedzi na skargę Wojewody Podkarpackiego. Otóż w świetle literalnej treści tego unormowania : Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a. Pogląd Kuratora o braku jego obowiązku wypowiadania się na temat projektu połączenia, stanowił w świetle art. 89 ust. 2 u.s.g. o wystąpieniu sytuacji niezajęcia przez ten organ stanowiska gdyż w/w organ nie wypowiedział się w sposób merytoryczny o projekcie uchwały rady gminy. Przytoczone wyżej pismo Kuratora należało rozpatrywać w kategoriach milczenia organu opiniującego, któremu art. 89 ust. 2 u.s.g ma przeciwdziałać poprzez usuwanie stanu niepewności na temat opinii. Wobec tego, Organy Gminy miały pełne prawo do przyjęcia wynikającego z art. 89 ust. 2 u.s.g. domniemania wyrażenia przez Kuratora opinii pozytywnej, a tym samym do podjęcia zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały. Z tej przyczyny nie można było podzielić zarzutów skargi Wojewody o naruszeniu przez Organy Gminy Radomyśl nad Sanem przepisów u.s.o. w zakresie obowiązku uzyskania pozytywnej opinii kuratora na temat włączenia przedszkola do zespołu szkół. WSA nie będąc związany granicami skargi nie dostrzegł także takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wykorzystania kompetencji kasacyjnych przewidzianych w p.p.s.a. wobec uchwał organów samorządu terytorialnego. Na podstawie przedstawionych wyżej przyczyn skarga została oddalona – art. 151 p.p.s.a.