II GSK 5568/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 664/16 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 664/16, po rozpoznaniu skargi J. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania i wystąpienia przesłanek określonych w przepisie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania. Ponadto organ skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepianych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dz. U. z 2016 r. poz. 963 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.s.u.s.); - § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; powoływanego dalej jako: rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.). 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku naruszenia prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, jak również pomimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej, przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, które sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS. Należy zatem przypomnieć wskazane regulacje. W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. określone są granice przedmiotowe możliwego umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia, zaś w ust. 2 i ust. 3 sprecyzowana jest zasadnicza przesłanka umożliwiająca umorzenie. Jest nią nieściągalność należności, która występuje w okolicznościach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziana jest dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia. Dotyczy ona tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej i zaległe należności mogą być umarzane, mimo braku całkowitej nieściągalności, w sytuacjach określonych w rozporządzeniu MGPiPS. Zgodnie z § 3 rozporządzenia MGPiPS, ZUS może (ma prawo) umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W omawianym przepisie wymienione są przykładowo sytuacje, które mogą uzasadniać umorzenie należności tej grupy płatników. Jest to m.in.: pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Zatem prawodawca sam uznał, że pozbawienie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych stanowi zbyt ciężki skutek dla zobowiązanego i jego rodziny i uzasadnia umorzenie należności. Kasator zarzuca sądowi naruszenie wskazanych przepisów, ponieważ nie odnoszą się one do pojęć minimum socjalnego i minimum egzystencji, a zatem brak było podstaw, aby Sąd odwoływał się do tych pojęć. Wskazane zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Prawidłowo bowiem zauważył WSA, iż stanowiąc, w art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s., o możliwości umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w odniesieniu do wskazanych tam zobowiązanych pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, ustawodawca zaakceptował sytuację, w której umorzenie tychże należności następuje także w sytuacji, gdy przymusowe ściągnięcie należności byłoby wprawdzie możliwe, ale powodowałoby jednocześnie zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, pozbawiając ich m.in. możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Trafne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że w świetle powołanych wyżej przepisów prawa organ rozpoznając wniosek w sprawie niniejszej powinien był ustalić i uzasadnić to ustalenie, czy występują okoliczności wskazane przez wnioskodawcę w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ponadto organ powinien także ustalić, czy występuje przesłanka umorzenia określona § 3 ust. 1 pkt 1) w rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r., tj. czy w świetle ustalonych okoliczności opłacanie należności pozbawi wnioskodawcę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie ma wątpliwości, że oba powyższe ustalenia wymagają odniesienia się do wyników postępowania dowodowego w konkretnej sprawie i nie mogą być oparte na ogólnikach, w szczególności organ powinien wyjaśnić, na czym opiera przekonanie o efektywności egzekucji oraz dlaczego uważa, że w sytuacji finansowej zobowiązanego spłata należności nie pobawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni akceptuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2015 r. (sygn. akt II GSK 2757/14 - zob. też wyrok NSA 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym NSA wskazał, że w każdej sprawie dotyczącej umorzenia należności organ powinien realnie wskazać, na czym opiera przekonanie o możliwości spłaty zadłużenia bez narażenia strony na niezaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, natomiast ogólniki nie przystające do ustalonych okoliczności nie powinny być akceptowane. Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA celem instytucji umorzenia składek osobom będącym ich płatnikami jest umożliwienie tym osobom wyjścia z życiowego impasu. Natomiast wypaczeniem stosowania instytucji umorzenia składek jest stanowisko, że składki powinny być za wszelką cenę ściągane z uwagi na stan finansów ZUS, podczas gdy prawodawca wyraźnie wskazuje, że granicą, której przekraczać nie wolno jest doprowadzenie do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2757/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane rozumienie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oznacza, że zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego nie muszą być równoznaczne z "ruiną jego egzystencji". Ustawodawca po to stworzył możliwość umarzania należności składkowych (także ściągalnych), a nawet objął je całkowitą "abolicją" w ustawie z dnia 31 grudnia 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić ich powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń. Okoliczność, że powołana ustawa nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, nie powoduje pominięcia jej istnienia przy wykładni ustawy o s.u.s. i rozporządzenia. Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń. Z powyższych względów podzielając wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne ściśle powiązanych z tą problematyką zarzutów naruszenia przepisów postępowania - tj. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ jak słusznie wskazał WSA naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego było zdeterminowane przez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego. Stąd nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej. Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.