II SA/Bd 678/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej powoływana jako K.p.a.) w zw. z art. 2, art. 9 ust. 2 i 4a, art. 18 ust. 5, art. 19 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 24 ust. 1 i art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 169 z późn. zm., dalej powoływana jako u.p.o.u.a.) uchylił w całości od dnia [...].02.2016 r. decyzję z dnia [...].08.2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że ww. decyzją z dnia [...].08.2015 r. przyznano J. M., jako przedstawicielowi ustawowemu, prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione, tj. K. S. na okres od [...].10.2015 r. do [...].09.2016 r. oraz K. S. na okres od [...].10.2015 r. do [...].06.2016 r. Strona poinformowała następnie organ o zawarciu [...] grudnia 2015 r. związku małżeńskiego oraz przedłożyła zaświadczenie o dochodzie osiągniętym w styczniu 2016 r. przez męża. Zgodnie z art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a., świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 725 zł. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, rodzinę stanowią odpowiednio: "(...) małżonek rodzica osoby uprawnionej". Zawarcie związku małżeńskiego poskutkowało doliczeniem dochodu uzyskiwanego przez męża. Doszło zatem do uzyskania dochodu po roku bazowym, co reguluje art. 9 ust. 4a p.o.u.a. Zgodnie z nim, miesięczny dochód rodziny uzyskany w 2014 r. należy powiększyć o dochód uzyskany za pierwszy pełen miesiąc następujący po miesiącu, w którym dochód uzyskano. Mąż został nowym członkiem rodziny od grudnia 2015 r. Zgodnie ze złożonym zaświadczeniem, za miesiąc styczeń 2016 r. osiągnął dochód w wysokości 4 013,98 zł netto, który pomniejszamy o zajęcie alimentacyjne 334,08 zł daje dochód netto w kwocie 3 679,90 zł. W myśl art. 9 ust. 4a u.p.o.u.a., miesięczny dochód za 2014 r., tj. 1 055 zł, powiększono o ww. dochód uzyskany, tj. 3 679,90 zł i otrzymany wynik, tj. 4 734,90 zł podzielono przez 4 osoby w rodzinie. Uzyskana kwota 1 183,73 zł przekracza kryterium dochodowe, które wynosi 725 zł. Zgodnie z art. 18 ust. 5 p.o.u.a., w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został uzyskany. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. M. wskazując, że organ wziął pod uwagę dochody jej męża nie zważając na to, iż w orzecznictwie wskazuje się, że dochody i stan faktyczny rodziny bierze się za rok poprzedzający rok, w którym nabywa prawo do funduszu alimentacyjnego. Ponadto, organ wskazuje jakoby jest to dochód uzyskany. W art. 2 pkt 18 u.p.o.u.a. wyraźnie jest określone, co należy definiować jako dochód uzyskany i organ błędnie interpretuje przepisy. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), art. 2 pkt 4, pkt 5, pkt 5a, pkt 12 i pkt 18, art. 9 ust. 1-3 i ust. 4a oraz art. 15 ust. 4a u.p.o.u.a., art. 3 pkt 1a i pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2015 r. poz. 114 ze zm., dalej powoływana jako u.ś.r.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł (ust. 2 art. 9 u.p.o.u.a.). Zgodnie z art. 2 ust. 4 i ust. 5 u.p.o.u.a., ilekroć w ustawie tej jest mowa o dochodzie oraz dochodzie rodziny, oznacza to odpowiednio dochód oraz dochód rodziny, o których mowa w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 3 pkt 1 lit. a) i b) u.ś.r., dochód oznacza, po odliczeniu kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, a także deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (art. 9 ust. 4a u.p.o.u.a.). Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.o.u.a., w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, ustalając dochód członka rodziny, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W stanie faktycznym sprawy, rodzina odwołującej się uzyskała dochód w 2014 r. o wysokości 3.165 zł. Kwotę tą podzielono przez 3 miesiące, zatem miesięczny dochód rodziny wyniósł 1.055 zł i tę kwotę podzielono przez 3 osoby w rodzinie, czyli dochód na jednego członka w rodzinie wyniósł 351,67 zł. Zatem organ I instancji przy tak ustalonym dochodzie rodziny wydał w dniu 18 sierpnia 2015 r. decyzję przyznającą świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Jak wynika z akt sprawy, dnia [...] grudnia 2015 r. odwołująca się zawarła związek małżeński i następnie przedłożyła zaświadczenie o zarobkach męża za styczeń 2016 r., z którego wynika, że zarabia on 4.013.98 zł netto. Zasadnie zatem organ I instancji aktualną sytuację rodziny przeanalizował według art. 9 ust. 4a u.p.o.u.a. Po weryfikacji dokumentacji w sprawie organ I instancji dokonał obliczeń i dochód z 2014 r. w kwocie 1.055 zł powiększył o wynagrodzenie za pracę męża osiągnięte w styczniu 2016 r., tj. dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty w kwocie 4.013,98 zł netto, ten natomiast pomniejszył o zajęcie alimentacyjne w kwocie 3.679.90 zł (1.055,00 zł + 3.679.90 zł = 4.734.90 zł: 4 osoby = 1.183,73 zł). Rozwiązanie zawarte w art. 9 ust. 4a u.p.o.u.a. służy urealnieniu wysokości dochodu rodziny w stosunku do dochodów uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, w związku ze zmianą sytuacji finansowej wynikającą z uzyskania dochodu. Powołany przepis stanowi, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Po ponownym przeliczeniu dochodu rodziny ustalono, że występuje przekroczenie ustawowego kryterium 725 zł. Kwota przekroczenia, która w tym przypadku wynosi 458,73 zł, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jest to wynikiem tego, że ustawodawca nie przewidział możliwości uwzględnienia przekroczenia kryterium dochodowego w żadnej wysokości. SKO podkreśliło, że organy orzekające nie mają w kwestii przyznania świadczenia alimentacyjnego żadnego luzu decyzyjnego, bowiem ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw od ustalonych zasad. Skargę na powyższą decyzję złożyła J. M. zarzucając jej obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Mając na uwadze powyższe wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, zasądzenie wypłaty należnego świadczenia za okres [...].01.2016 r. do dnia dzisiejszego, zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości, licząc od dnia terminu wypłaty świadczenia alimentacyjnego, tj. do 15-go dnia każdego miesiąca, ewentualnie o uchylenie decyzji obu organów i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżąca powołała się na wyrok WSA w Bydgoszczy z 7.09.2011 r., II SA/Bd 661/11, w którym stwierdzono, że należy odróżnić sytuację, w której następuje zmiana składu osobowego rodziny od sytuacji, w której następuje uzyskanie dochodu przez członka rodziny. Zmiana składu osobowego rodziny w trakcie trwania okresu zasiłkowego lub w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy nie jest i nie może być tożsama z uzyskaniem dochodu. SKO wskazuje, że dochód jej męża jest uznawany jako dochód uzyskany, co jest sprzeczne z przepisami. Na podstawie art. 2 pkt 18 u.p.o.u.a. dochód uzyskany jest wtedy, gdy osiągnięty został poprzez zakończenie urlopu wychowawczego, uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium, uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, uzyskanie zasiłku przedemerytalnego itp. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Główny problem w poddanej kontroli Sądu decyzji stanowiła kwestia oceny tego, w jaki sposób należy potraktować sytuację, kiedy po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego matka osób uprawnionych zawrze związek małżeński z osobą osiągającą dochód. Nie ulega wątpliwości, że stosownie do treści art. 2 pkt 12 u.p.o.u.a. małżonek rodzica osoby uprawnionej wchodzi w skład rodziny. Powoduje to, że zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.o.u.a. w zw. z art. 3 pkt 2 u.ś.r. jego dochód należy uwzględnić w dochodzie rodziny jako dochód uzyskany. Przez dochód należy bowiem rozumieć sumę dochodów członków rodziny. Stosownie do art. 2 pkt 18 lit. c u.p.o.u.a., uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Sądu pod sytuację taką, z przyczyn, o których będzie mowa dalej, podpada również ta, która wystąpiła w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości to, że na skutek zmiany liczby członków rodziny dochodzi do zmiany sytuacji materialnej tejże rodziny. To, że zmiana taka ma wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wynika wprost z art. 18 u.p.o.u.a., zgodnie z którym "w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu są obowiązani do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia". Nieracjonalne byłaby jedynie wykładnia gramatyczna, w szczególności art. 18 ust. 5 u.p.o.u.a., w myśl którego "w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty". Za dochód uzyskany należy bowiem rozumieć dochód rodziny, który uległ zmianie na skutek zmiany liczby jej członków (nastąpiło przecież swego rodzaju uzyskanie dochodu). Dokonując wykładni analizowanych przepisów należy sięgnąć do uzasadnieniu projektu u.p.o.u.a., w którym stwierdzono, że respektuje on trudną sytuację finansów publicznych państwa akcentując swego rodzaju uszczelnienie wypływu środków z budżetu m.in. przez obowiązek badania faktycznej sytuacji ekonomicznej osób uprawnionych i weryfikowanie w ten sposób zasadności wypłacania świadczeń. Dalej, jak wskazano w ww. uzasadnieniu, wiedza o sytuacji w rodzinach może być przydatna do nakazanego zasadą pomocniczości przeniesienia obowiązku utrzymania osoby ubogiej ze społeczeństwa (podatników) na członków rodziny. Z powodu trudnej sytuacji budżetu państwa należy ograniczyć wypłacanie świadczeń do przypadków niepozostawiających co do tego wątpliwości. W końcu wskazano, że intencją ustawy jest, aby dotacja z budżetu Państwa była możliwie niska poprzez wypłacanie świadczeń tylko w przypadkach, w których jest to konieczne (vide uzasadnienie projektu ustawy o funduszu alimentacyjnym, druk sejmowy Sejmu V kadencji nr 1393). Z powyższego wynika, że intencją ustawodawcy było objęcie pomocą przewidzianą w u.p.o.u.a. jedynie osób, których sytuacja majątkowa jest zła (dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł - art. 9 ust. 2) i z tego powodu wymaga interwencji Państwa. Natomiast jeśli sytuacja takich osób ulegnie poprawie (co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie), nie sposób bronić poglądu, że jedynie gramatyczna wykładnia przepisów cyt. ustawy może prowadzić do skutków wprost sprzecznych z założeniami i celami ustawy. Skoro zatem na skutek zmiany liczby członków rodziny doszło do uzyskania w ten sposób dochodu w rodzinie przekraczającego kwotę wymienioną w art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a., konieczne było zastosowanie art. 24, zgodnie z którym "organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, osoba nienależnie pobrała świadczenia lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń". W tym miejscu należy zwrócić szczególną uwagę na to, że cyt. przepis nie posługuje się jedynie pojęciem zmiany sytuacji dochodowej (przez które to pojęcie należałoby rozumieć głównie uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 18 ustawy), ale mowa jest w nim również o zmianie sytuacji rodzinnej (to pojęcie niewątpliwie dotyczy również zmiany liczby członków rodziny). Na koniec Sąd stwierdza, że dostrzega odmienne stanowisko dotyczące przedmiotowej kwestii zawarte w orzeczeniach innych sądów administracyjnych, jednak nie zgadzając się z nim prezentuje to opisanie wyżej. Na koniec należy jedynie informacyjnie wskazać, że organ I instancji nieprawidłowo powołał w podstawie prawnej swojej decyzji art. 155 K.p.a., który z oczywistych względów nie mógł mieć zastosowania (dotyczy on sytuacji, kiedy strona wyraża zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, co bezspornie nie miało miejsca w kontrolowanej sprawie). Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że, wbrew twierdzeniom skargi, nie doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, a ponadto działając również z urzędu Sąd nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania, które uzasadniałyby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W związku z tym na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu