II OSK 1049/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 14/16 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę I. K. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. A. K. pracował w Kopalni Węgla Kamiennego [...] w okresie od 3 września 1958 r. do 3 listopada 1959 r. na stanowisku górnik ładowacz pod ziemią oraz w okresie od 13 stycznia 1962 r. do 26 listopada 1985 r. na stanowiskach górnik ładowacz, młodszy cieśla, cieśla, górnik pod ziemią. Łączny okres narażenia na czynnik rakotwórczy – promieniowanie jonizujące wyniósł 24 lata i 7 miesięcy. Promieniowanie jonizujące występujące w powietrzu w podziemnych wyrobiskach kopalni było emitowane przez naturalne pierwiastki promieniotwórcze – radon i produkty jego rozpadu. Wdychanie produktów rozpadu radonu prowadzi do napromieniowania układu oddechowego, a w konsekwencji może spowodować wystąpienie choroby nowotworowej płuc. Narażenie zawodowe na promieniowanie jonizujące w podziemnych wyrobiskach górniczych kopalń węgla kamiennego w Wałbrzychu potwierdzają wyniki pomiarów wykonanych przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi oraz Główny Instytut Górnictwa w Katowicach. A. K. zmarł w dniu 22 sierpnia 2013 r., a zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej złożyła wdowa I. K. Orzeczeniem lekarskim z dnia 11 września 2014 r. Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we Wrocławiu – Oddział w Wałbrzychu nie stwierdził u A. K. pośmiertnie choroby zawodowej – nowotworu złośliwego płuca lewego, wywołanego działaniem promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10%. Jak wskazał Ośrodek, zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi o dokonanie szacunku prawdopodobieństwa udziału zawodowej ekspozycji na promieniowanie jonizujące w indukcji nowotworu. Obliczony wynik wyniósł 4,2 %, co nie dało podstaw do uznania nowotworu za chorobę zawodową. Również Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu w orzeczeniu z dnia 30 października 2014 r., uzupełnionym w dniu 28 stycznia 2015 r. orzekł o braku podstaw do rozpoznania u A. K. ww. choroby zawodowej, ponieważ wynik prawdopodobieństwa indukcji nowotworu wyniósł 4,2 %. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wałbrzychu na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 2351 i art. 2352 Kodeksu pracy oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367) i art. 104 K.p.a. nie stwierdził pośmiertnie u A. K. choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi – nowotwory wywołane działaniem promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10% - nowotwór płuca lewego, wymienionej pod pozycją 17.9 wykazu chorób zawodowych zamieszczonym w w.w. rozporządzeniu. Jak podkreślił organ, mimo wieloletniego narażenia zawodowego zmarłego na czynnik rakotwórczy, jakim jest promieniowanie jonizujące, choroba zawodowa nie została rozpoznana przez dwie upoważnione do tego placówki. Nowotwór popromienny może być natomiast uznany za chorobę zawodową, jeżeli prawdopodobieństwo indukcji nowotworu przekracza 10%. Przy uwzględnieniu danych na temat długości i wielkości ekspozycji zawodowej oraz informacji o paleniu papierosów w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi dokonano szacunku prawdopodobieństwa udziału zawodowej ekspozycji na promieniowanie jonizujące w indukcji nowotworu. Obliczony wynik wyniósł 4,2 %, co nie daje podstaw do uznania nowotworu płuca za chorobę zawodową. Wynik powyższy zależał w istotnym stopniu od faktu, że chorobę rozpoznano po upływie 28 lat od zakończenia narażenia zawodowego, a ryzyko spada dość szybko po zaprzestaniu ekspozycji. Ponadto dodatkowym czynnikiem rozwoju nowotworu był wieloletni (około 25 lat) nałóg palenia papierosów. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu – po rozpatrzeniu odwołania I. K.– na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1412), art. 2351 i art. 2352 Kodeksu pracy oraz § 8 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Również organ odwoławczy podkreślił, że prawdopodobieństwo udziału promieniowania jonizującego w indukcji nowotworu płuc u zmarłego wyniosło 4,2 %, przy uwzględnieniu potwierdzonych wartości stężeń radonu i jego pochodnych w podziemnych wyrobiskach górniczych (od 0,59 µ JM-3 do 4,3 JM-3), a placówka diagnostyczno – orzecznicza II stopnia wyjaśniła i opisała metodologię ustalenia (obliczenia) procentowego prawdopodobieństwa indukcji nowotworu płuca zdiagnozowanego u zmarłego. Nadto placówki orzecznicze wskazywały fakt, że chorobę nowotworową rozpoznano po upływie 28 lat od zakończenia narażenia zawodowego, a ryzyko indukcji nowotworu spada dość szybko po zakończeniu ekspozycji. Duże znaczenie miało narażenie na inne, pozazawodowe czynniki rakotwórcze, zwłaszcza dym tytoniowy. Zmarły palił papierosy przez 25 lat. Tym samym związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy nowotworem a warunkami pracy został wykluczony. Skargę na powyższą decyzję złożyła I. K., wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zarzucając im naruszenie art. 7 w związku z art. 77 K.p.a., art. 8 w związku z art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., art. 10 § 1 w związku z art. 40 § 2 w związku z art. 109 § 1 w związku z art. 15 K.p.a., a także wskazując na niewłaściwe określenie wartości prawdopodobieństwa choroby wymienionej w pkt 17.9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wskazując na specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej określoną w przepisach Kodeksu pracy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, podkreślił, że organ wydaje decyzję kierując się opiniami medycznymi zawartymi w orzeczeniach lekarskich, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji uznał, że organy sanitarne, opierając się na stanowisku zajętym przez uprawnionych lekarzy, zgodnie z prawem (art. 80 K.p.a.) rozstrzygnęły sprawę. Wydane w sprawie orzeczenia nie budzą wątpliwości, są jednoznaczne, rzetelne i obiektywne. Wydane zostały na podstawie właściwie sporządzonej analizy narażenia zawodowego oraz dostępnej dokumentacji medycznej. Sąd nie podzielił również zarzutu, że zebrany materiał dowodowy jest niepełny, podobnie jak zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 8 w związku z art. 11 K.p.a. Wyliczone prawdopodobieństwo udziału ekspozycji zawodowej nie dawało podstaw do uznania nowotworu płuc u zmarłego za chorobę zawodową, gdyż chorobę rozpoznano po upływie 28 lat od zakończenia narażenia zawodowego (ryzyko spada dość szybko po zaprzestaniu ekspozycji), a dodatkowym istotnym czynnikiem rozwoju nowotworu był wieloletni (około 25 lat) nałóg palenia papierosów. Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że w piśmie z dnia 10 marca 2015 r. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi przekazał dokument obrazujący sposób obliczenia procentowego prawdopodobieństwa indukcji nowotworu płuc u męża skarżącej, a w piśmie z dnia 15 lipca 2015 r. wyjaśnił, że istotnym pozazawodowym czynnikiem ryzyka rozwoju nowotworu płuc jest palenie papierosów – zmarły palił papierosy przez 25 lat w ilości 15 – 20 sztuk dziennie, przez ostatnie 30 lat nie palił papierosów. Podczas procesu rozpatrywania zgłoszenia choroby zawodowej uwzględniono dane na temat długości i wielkości ekspozycji zawodowej na promieniowanie jonizujące oraz informacje o paleniu papierosów, dokonując szacunku prawdopodobieństwa udziału zawodowej ekspozycji na promieniowanie jonizujące w indukcji nowotworu. Obliczony wynik wyniósł 4,2 %. W piśmie z dnia 25 sierpnia 2015 r. wyjaśniono, że do obliczenia prawdopodobieństwa indukcji nowotworu Instytut wykorzystał program komputerowy "Interactive Radio Epidemiological Program – Probability of Cancer Causation for Exposures to Radiation". Tym samym zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy w sposób należyty wyjaśniły stan faktyczny sprawy, czyniąc zadość wymaganiom art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Nieuzasadniony okazał się być też zarzut naruszenia § 2 ww. rozporządzenia oraz art. 10 § 1 w związku z art. 40 § 2 w związku z art. 109 § 1 w związku z art. 15 K.p.a. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przez oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja oparta została na dowolnej i subiektywnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nie została przeprowadzona ocena prawidłowości opinii Instytutu Medycyny Pracy, których ustalenia bezkrytycznie zostały przyjęte za własne, a także przez bezrefleksyjną ocenę dotyczącą okoliczności, że zmarły mąż skarżącej od ok. 30 lat przed śmiercią nie palił papierosów, a także wadliwą ocenę okoliczności związanej z tym, że chorobę zawodową u zmarłego rozpoznano po upływie 28 lat od zaprzestania ekspozycji narażenia zawodowego, a nade wszystko przez oparcie skarżonej decyzji jedynie na domniemaniach i przypuszczeniach. Wskazując na powyższą podstawę kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekła się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało ocenić postawiony w rozpoznawanej kasacji zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że "decyzja oparta została na dowolnej i subiektywnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego". Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych). Jak podkreślano przy tym słusznie na każdym wcześniejszym etapie postępowania, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania choroby zawodowej i pozostaje związany treścią orzeczenia lekarskiego, jeśli nie budzi ono wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Tym samym, skoro uprawnione do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej jednostki medyczne jednoznacznie wypowiedziały się o braku podstaw do stwierdzenia u zmarłego pracownika choroby zawodowej, to tym ustaleniem organy, jak i Sądy kontrolujące decyzje w przedmiocie choroby zawodowej pozostawały związane. W sprawie określono prawdopodobieństwo udziału promieniowania jonizującego w indukcji nowotworu płuca u zmarłego oraz wyjaśniono jaką przyjęto metodologię tego badania i jakie uwzględniono przy tym czynniki. Obliczenia tego nie kwestionowano na żadnym etapie postępowania, podobnie, jak nie przedstawiono żadnego dowodu, który poddawałby je w wątpliwość. Nie była kwestionowana również podstawowa – jak wskazywano w wydanych w sprawie orzeczeniach – okoliczność, że chorobę nowotworową rozpoznano po 28 latach od ustania narażenia zawodowego, a ryzyko jej powstania spada dość szybko po zaprzestaniu ekspozycji na promieniowanie (orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy z dnia 15 lipca 2015 r. oraz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 11 września 2014 r.). W odniesieniu do argumentacji przedstawionej w rozpoznawanej kasacji, że zmarły mąż skarżącej nie palił papierosów od ok. 30 lat przed śmiercią zauważyć należy, że okoliczność ta nie była kwestionowana w sprawie, a w ww. orzeczeniach lekarskich wprost na nią wskazywano. Ponieważ, jak słusznie podkreślał Sąd pierwszej instancji, ww. orzeczenia lekarskie mają charakter opinii biegłego (art. 84 K.p.a.), które zostały wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniono w nich wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie i sądu administracyjnego, a przy tym ustosunkowano się w nich do zgłoszonych w sprawie wątpliwości, przyjęcie ich za podstawę wydania w sprawie decyzji nie mogło powodować po stronie organu naruszenia norm prawnych podniesionych w rozpoznawanym zarzucie. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną. Uznając, że w sprawie miał miejsce szczególny przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.