II GSK 1700/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 463/16 w sprawie ze skargi W. C. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sad administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2016r. sygn. akt VI SA/Wa 463/16, oddalił skargę W. C. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego A. M. Przedstawiając stan sprawy Sad I instancji wskazał, że pismem z [...] sierpnia 2015r. W. C. złożył skargę na rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził w dniu [...] grudnia 2010 r. operat szacunkowy nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] (dawniej nr [...]), położonej w miejscowości M., w gminie S., powiat p. Pismem z [...] września 2015r. organ wyjaśnił, że z uwagi na upływ 3 lat od daty wykonania zakwestionowanych czynności zawodowych nie jest możliwe wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec ww. rzecznika majątkowego. Pismem z [...] października 2015 r. skarżący zakwestionował stanowisko organu, zgodnie z którym sporządzenie operatu szacunkowego jest okolicznością mogącą stanowić podstawę do odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, a data sporządzenia operatu szacunkowego jest datą wykonania zakwestionowanej czynności. Postanowieniem z [...] listopada 2015r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania, stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej z uwagi na zaistnienie okoliczności przewidzianych w art. 194 ust. 1c ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.; dalej u.g.n.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zakwestionował dokonaną przez organ interpretację przepisu art. 194 ust. 1c u.g.n. uznając ja za błędną. Zdaniem skarżącego, uznanie daty wystawienia operatu szacunkowego za datę zaistnienia okoliczności będących podstawą odpowiedzialności zawodowej w rozumienie art. 194 ust. 1c u.g.n. jest niezgodne z treścią przepisu. Podnosi, że ustawodawca w treści omawianego przepisu nie wspomina o dacie wystawienia operatu, co świadczy o nadinterpretacji treści przepisu przez organ. Wskazuje, że jego zdaniem, okolicznością stanowiąca ustawową podstawę odpowiedzialności zawodowej wskazaną w art. 194 ust. 1c ww. ustawy jest niewątpliwie wyrok NSA z 4 grudnia 2013 r., I OSK 1130/12. Rozpoznając ponownie sprawę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że przedmiotowy operat szacunkowy sporządzony został w dniu [...] grudnia 2010r., skarżący zakwestionował po raz pierwszy czynności szacowania w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu [...] sierpnia 2015r., tj. po upływie 3 lat licząc od dnia zaistnienia okoliczności mogących stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Zdaniem organu za okoliczności mogące stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej należy uznać czynności zawodowe wykonywane przy sporządzeniu operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest bowiem efektem finalnym wykonywanych przez rzeczoznawcę majątkowego czynności szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy odpowiada dyscyplinarnie za wykonywane przez siebie czynności zawodowe, a zatem ich wykonanie będzie stanowiło podstawę odpowiedzialności zawodowej. W ocenie organu, przepis art. 194 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami zakreśla ramy czasowe, umożliwiające wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego. Przywołany przez skarżącego wyrok NSA nie odnosi się do możliwości prowadzenia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały uzasadnione podstawy wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, bowiem od dnia sporządzenia operatu szacunkowego do dnia wniesienia skargi upłynął okres ponad 3 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, wskazał, że w działaniu organu nie dopatrzył się nieprawidłowości, co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania do jego oceny przepisów prawa. Sąd wskazał, że zgodnie z at. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak stanowi art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd I Instancji podkreślił, że w doktrynie przyjmuje się, że "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b. wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c. wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d. wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e. wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (por. Z. R. Kmiecik Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją wniesienia żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw. Albowiem jak stanowi art. 194 ust. 1a u.g.n. postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast w myśl punktu 1c nie wszczyna się postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, jeżeli do dnia otrzymania przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa informacji o zaistnieniu okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej upłynęły 3 lata, licząc od dnia zaistnienia tych okoliczności. W ramach postępowania w tytułu odpowiedzialności zawodowej badane jest, czy przy wykonywaniu czynności zawodowych rzeczoznawca majątkowy wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 158 oraz art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym, w art. 194 ust. 1c ustawodawca wprowadza przedawnienie karalności. Istota przedawnienia karalności sprowadza się do uchylenia karalności z upływem określonego czasu. Uzasadnieniem instytucji przedawnienia są względy zarówno materialnoprawne, jak i procesowe. Na płaszczyźnie prawa karnego materialnego uznaje się, że po znacznym upływie czasu ukaranie sprawcy nie jest już potrzebne dla zadośćuczynienia poczuciu sprawiedliwości i pozbawione jest sensu z punktu widzenia prewencji szczególnej, a w związku z tym stosowanie kary jest niecelowe. Z kolei z punktu widzenia prawa procesowego prowadzenie postępowania po wielu latach od popełnienia określonego czynu natrafia na nieprzezwyciężalne trudności dowodowe (śmierć świadków, zacieranie się faktów w ich pamięci, zaginięcie dokumentów) (por. A. Marek, Prawo karne, Warszawa 2009, s. 389). Zgodnie z komentowanym przepisem przedawnienie wpływa jedynie na możliwość wszczęcia postępowania. Upływ trzyletniego terminu, licząc od dnia zaistnienia okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej, uniemożliwia wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Upływ tego terminu już po wszczęciu tego postępowania nie ma wpływu na jego dalszy bieg. Sąd I instancji wskazał, że spór w niniejszej sprawie dotyczył kwestii ustalenia, jaka okoliczność stanowi podstawę odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego i czy od zaistnienia tej okoliczności minął termin uniemożliwiający wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem organu okolicznością stanowiącą podstawę odpowiedzialności zawodowej było sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, natomiast zdaniem skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2013 r., I OSK 1130/12 oddalający wniesioną przez niego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego jego skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Jak podkreślono, w toku postępowania prowadzonego z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, oceniana jest odpowiedzialność zawodowa rzeczoznawcy, tj. czy wykonał on czynności szacowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z zachowaniem szczególnej staranności, bezstronnie oraz zgodnie z zasadami etyki. Postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej prowadzone jest wobec rzeczoznawcy majątkowego, a operat szacunkowy stanowi dowód na potwierdzenie czynności zawodowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego. Postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego oraz ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, mimo że uregulowane zostały przepisami tej samej ustawy o gospodarce nieruchomościami charakteryzują się zupełnie odmiennymi cechami. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej jest weryfikacja czy rzeczoznawca majątkowy wypełnił obowiązki nałożone na niego przepisem art. 158 i art. 175 u.g.n. Wynikiem takiego postępowania jest orzeczenie w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego jednej z kar dyscyplinarnych zawartych w katalogu określonym w przepisie art. 178 ust. 2 u.g.n. lub umorzenie tego postępowania. Wynikiem postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej nie jest natomiast ocena wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym, ani też ocena prawidłowości sporządzenia tego operatu, lecz ocena czynności zawodowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego w odniesieniu do wspomnianych obowiązków. Organ prowadzący postępowania nie ma uprawnień do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w tym do oceny wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym. Powyższej oceny, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. może dokonać jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wnosząc skargę na działalność rzeczoznawcy majątkowego (pismo z [...] sierpnia 2015 r.) skarżący kwestionował prawidłowość sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z [...] grudnia 2010 r. Skoro zatem asumptem do wystąpienia ze skargą było zakwestionowanie czynności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jaką jest sporządzenie na zlecenie operatu szacunkowego, przyjąć należało, iż okolicznością stanowiącą podstawę odpowiedzialności zawodowej jest właśnie sporządzenie przedmiotowego operatu szacunkowego. Jak podkreślono operat szacunkowy nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] (dawniej nr [...]) i pow. 1,04 ha, położonej w miejscowości M., w gminie S., powiat p. sporządzony został w dniu [...] grudnia 2010 r. Skarżący czynności szacowania wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego zakwestionował po raz pierwszy w piśmie z [...] sierpnia 2015 r., które wpłynęło do organu [...] sierpnia 2015 r., a zatem, co nie powinno być sporne, po upływie 3 lat licząc od dnia zaistnienia okoliczności mogących stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, tj. daty sporządzenia operatu szacunkowego. W. C. wystąpił do Naczelnego Sadu administracyjnego ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. Zaskarżając ten wyrok w całości, wnosił o jego uchylenie w całości z powodu jego niezgodności z art. 194 ust. 1 c u.g.n, polegający na uznaniu daty wystawienia operatu za moment zaistnienia okoliczności podstawy odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, a nie uznał prawomocnej decyzji o odszkodowaniu za datę stanowiącą moment zaistnienia okoliczności podstawy odpowiedzialności zawodowej, co było zgodne z art. 194 ust. 1c u.g.n. , a ponadto wniósł o uchylenie postanowienie ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 20 stycznia 2016r. wydanego niezgodnie z przytoczoną podstawą prawną – art. 194 ust. 1c u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, iż Sąd ten związany jest wskazanymi w niej podstawami i wnioskami, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającą na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu bądź naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, ze wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2p.p.s.a) Naczelny Sad administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd i instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 194 ust. 1c u.g.n. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji w sposób bardzo wnikliwy i szczegółowy przedstawił zarówno stan faktyczny jak również przepisy prawa i ich interpretację, którą Naczelny Sad Administracyjny w pełni podziela. Jak wskazał organ a podkreślił to Sąd I instancji postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej nie wszczyna się, jeżeli od dnia otrzymania przez właściwego ministra informacji o zaistnieniu okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej upłynęły 3 lata, licząc od dnia zaistnienia tych okoliczności. Należy zgodzić się z organem i sądem I instancji, że okolicznością stanowiącą podstawę odpowiedzialności zawodowej było sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, a nie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2013r. w sprawie i OSK 1130/12 oddalający wniesioną przez W. C. skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie oddalającego jego skargę na decyzję wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011r., w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość na potrzeby której to sprawy przedmiotowy operat szacunkowy był sporządzany. Jak prawidłowo podkreślono operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] grudnia 2010r. natomiast pismo kwestionujące prawidłowość tego operatu zostało datowane na dzień [...] sierpnia 2015r. i wpłynęło do organu [...] sierpnia 2015r. a więc po upływie 3 lat licząc od dnia zaistnienia okoliczności mogących stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. W tym stanie rzeczy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.