II SAB/Go 79/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi C spółki z o.o. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] r. – w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz strony skarżącej C spółki z o.o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. C spółka z o.o., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...] lipca 2016 r., wniosło skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając: 1. zobowiązania organu do udostepnienia żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, 2. stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, 4. zasądzenia od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, 5. skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., doręczonym organowi 20 czerwca 2016 r., zwróciła się do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na adres email: [...] informacji w zakresie: 1. kwoty przeznaczonej w 2015 r. na szkolenia pracowników samorządowych oraz tematyki prowadzonych szkoleń; 2. kwoty przeznaczonej w 2016 r. na szkolenia pracowników oraz tematyki planowanych szkoleń. Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi nie udostępniono żądanej informacji, organ również nie podjął żadnych innych czynności przewidzianych przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2015 r. poz. 2058 – określanej dalej jako u.d.i.p.), tj. w szczególności nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienie informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ani też nie powiadomił o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Strona podniosła, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi jednoznacznie informację publiczną, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego bezczynność organu należy uznać również za zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem nie tylko dopuścił się bezczynności przekraczając dopuszczalne przez u.d.i.p. terminy, ale także nie zastosował żadnego z trybów wskazanych w ustawie dla załatwienia sprawy. Przekroczenie obowiązków organu uznać należy tym samym za niezaprzeczalne i znaczne. Odnosząc się natomiast do zasądzenia od organu kwoty 1.000 zł, strona skarżąca wskazała, że ma ona jedynie charakter prewencyjny i ma na celu ograniczenie podejmowania w przyszłości przez organ działań godzących w konstytucyjnie chronione wartości. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2016 r. wskazano, że w wymaganym ustawowo terminie odpowiedzi nie udzielono. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 16 września 2016 r. organ uzupełnił akta administracyjne sprawy oraz podał, że pismem z dnia [...] września 2016 r. udzielił stronie odpowiedzi na wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r., wskazując w nim, że w 2015 r. na szkolenie pracowników wydatkowano kwotę w wysokości 9.899,40 zł, natomiast w 2016 r. wydatkowano kwotę w wysokości 8.500,00 zł, jednocześnie wyszczególniając tematykę szkoleń. Natomiast w piśmie z dnia [...] września 2016 r. organ podał, że odpowiedź na wniosek strony wysłano za pomocą Poczty Polskiej i załączył dowód doręczenia tej odpowiedzi w dniu 20 września 2016 r. Przy czym z tego dowodu wynika, iż przesyłka zawierająca pismo z dnia [...] września 2016 r. zostało nadane w dniu 16 września 2016 r. Pełnomocnik skarżącej spółki, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia [...] września 2016 r. przesłanym mailowo i nieopatrzonym podpisem, a wydrukowanym przez pracownika Sądu w dniu 23 września 2016 r., wskazała, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze, przy czym uwzględniając, że organ po wniesieniu skargi udostępnił żądaną informację wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. Zdaniem pełnomocnika, udostępnienie informacji nastąpiło jednak z rażącym naruszeniem terminu wskazanego w art. 13 u.d.i.p., albowiem wniosek wpłynął do organu w dniu 20 czerwca 2016 r., zaś odpowiedzi udzielono w dniu 15 września 2016 r., tj. po blisko dwóch miesiącach i to po wniesieniu skargi na bezczynność. Dopiero w dniu 28 września 2016 r. wpłynęło do Sądu powyższe pismo skarżącej spółki, opatrzone podpisem pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a. ). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). Niniejsza skarga dotyczy bezczynności Wójta Gminy w przedmiocie rozpoznania wniosku C sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, doręczonego organowi w dniu 20 czerwca 2016 r. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa ( por. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 oraz postanowienia NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 462/10 i z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08 ). Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. ( por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109 ). Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację ( lub podjął inne ustawą określone czynności ) we wskazanym ustawą terminie ( art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Wójt Gminy jako organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Analizując natomiast wniosek skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, iż art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone ( por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 , M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż żądana informacja związana z funkcjonowaniem jednostki samorządu terytorialnego w sferze przeprowadzanych dla jej pracowników szkoleń i wydatkowania środków pieniężnych na te szkolenia stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f u.d.i.p., co zresztą nie było kwestionowane przez organ. Po rozstrzygnięciu, iż żądana przez skarżącą spółkę informacja ma charakter informacji publicznej i wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można poddać ocenie, czy organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek ( art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). W myśl natomiast art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie organ nie wskazywał, aby zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym winien był udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Organ niewątpliwie w powyższym terminie nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej, uczynił to w istocie dopiero w dniu 16 września 2016 r. , kiedy nadał opisane powyżej pismo z dnia [...] września 2016 r. Zważyć jednak należy, iż organ udzielając odpowiedzi na wniosek skarżącej uczynił to z naruszeniem art. 14 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Skarżąca domagała się bowiem przesłania żądanej informacji w formie elektronicznej na adres mailowy, a zostało przesłane zwykłą pocztą. Organ niewątpliwie dysponował środkami technicznymi, które umożliwiały udostępnienie informacji drogą elektroniczną. Zważyć należy zatem, iż w świetle powyższego przepisu – jeśli nie ma przeszkód technicznych – dysponent informacji publicznej zobowiązany jest ją udostępnić w sposób i formie określonych przez wnioskodawcę, który wyłącznie jest uprawniony do modyfikacji tego sposobu i formy ( por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1261/08, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 197/14). Z akt administracyjnych nie wynikało, aby skarżąca spółka wyraziła zgodę na udostępnienie informacji publicznej w zwykłej formie papierowe, zamiast w formie elektronicznej. Również w dniu zamknięcie rozprawy i wydania wyroku Sąd nie dysponował skutecznie złożonym oświadczeniem, a zaakceptowaniu zmiany formy udzielenia informacji. Takie wadliwie udostępnienie informacji oznaczało zatem, iż organ nadal pozostawał w bezczynności w odniesieniu do wniosku skarżącej spółki z dnia [...] czerwca 2016 r. W związku z tym Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania powyższego wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy ( pkt I wyroku ). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ( pkt II wyroku ). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne ( por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia ( por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. akt II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15 ). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy nie było znaczące. Ponadto po złożeniu skargi organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej, tyle tylko, iż w niewłaściwej formie. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a, w tym przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej. Ponadto należy zauważyć, iż powyższe środki mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, który podjął czynności mające na celu udostępnienie informacji publicznej zastosowanie wobec organu dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione. Z tych względów Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie ( pkt III wyroku ). O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w łącznej wysokości 597 zł Sąd zaliczył : - wpis od skargi w kwocie 100 zł, określony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm. ), - wynagrodzenie pełnomocnika wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust.1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2015 r. , poz. 1804 ) - opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.