I OSK 425/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.R., D.R., B.E., M.C., T.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 783/16 w sprawie ze skargi K.R., D.R., B.E., M.C., T.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 783/16 oddalił skargę K.R., D.R., B.E., M.C. i T.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok powyższy został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) orzekł: o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonych parcel katastralnych: l. kat. [...] i l. kat. [...] gm. kat. K., na rzecz: K. R., D. R., B. E., M. C. i T.L. (pkt 1); o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonych parcel katastralnych: l. kat. [...] i l. kat. [...] gm. kat. K., na rzecz: K. R., D. R., B. E., M. C. i T. L. (pkt 2); o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...] gm. kat. K. i nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...] gm. K., położonych w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz: K. R., D. R., B. E., M. C. i T. L. Organ ten ustalił, że nieruchomość, stanowiąca poprzednio współwłasność: Z. z C., A. R., M. C. i J. C. - po 1/4 części każde, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1951 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 23 i art. 34 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438), na cele budowy miasta N. i Kombinatu [...]. O zwrot nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby (byli współwłaściciele lub ich spadkobiercy). Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem niemożliwym było ustalenie konkretnego celu wywłaszczenia nieruchomości, co wynikało ze specyfiki inwestycji określonej jako budowa miasta N., obejmującej swym zakresem bardzo duży obszar. W związku z tym na potrzeby niezbędnego doprecyzowania celu wywłaszczenia pozyskano do akt sprawy dokumenty planistyczne wytworzone już po odjęciu prawa własności nieruchomości, z których wynika, iż działka nr [...] i nr [...] oraz część działki nr [...] przeznaczone były pod tereny zieleni parkowej, a część działki nr [...] przeznaczona była pod drogę lokalną. Z kolei pozyskane do akt sprawy zdjęcia satelitarne i lotnicze przedstawiające stan zagospodarowania nieruchomości w latach: 1961, 1970, 1976, 1982 i 1987, jak również oględziny przeprowadzone 24 października 2014 r. wskazują, że jakkolwiek realizacja celu wywłaszczenia - określonego ogólnie jako "budowa miasta N.", a doprecyzowanego jako budowa drogi lokalnej oraz utworzenie zieleni parkowej - została rozpoczęta na nieruchomościach przed, jak i po upływie 10 lat od wywłaszczenia, to jednak - w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, wykonanie zamierzonej inwestycji przed złożeniem rozpatrywanego wniosku o zwrot nieruchomości oraz przed 22 września 2004 r. nie pozwala na stwierdzenie ich zbędności na ten cel. Powyższe uniemożliwia zatem wydanie orzeczenia o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 – dalej jako "u.g.n.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania stron utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Z powyższą decyzją nie zgodziły się K. R., D. R., B. E., M. C. oraz T. L., które wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz decyzji organu pierwszej instancji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie istotne znaczenie mają przepisy art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), z którego wynika, że jeżeli nieruchomość zawnioskowana do zwrotu została wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r., zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., nie można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Realizacja tego celu w terminach, wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie ma w takiej sytuacji znaczenia, tj. nie jest istotne, czy prace rozpoczęto w ciągu 7 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej oraz czy zakończono je w ciągu 10 lat od tegoż momentu. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że dla orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej konieczne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, to organ prowadzący postępowanie o zwrot jest zobowiązany doprecyzować w postępowaniu dowodowym cel wywłaszczenia, dążąc do jego skonkretyzowania dla danej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić przede wszystkim na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W przypadkach, gdy przepisy wywłaszczeniowe były tak skonstruowane, że dopuszczały późniejsze doprecyzowanie celu wywłaszczenia w ramach ogólniejszego zamierzenia, również tę okoliczność i z nią związane dowody należy uwzględnić. Wywłaszczenie nieruchomości odbywało się w trybie dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Z art. 13 ust. 2 pkt 5 dekretu wynika, że we wniosku o wywłaszczenie należało jedynie w sposób ogólny wskazać cel wywłaszczenia. Jak wynika z akt sprawy, parcele gruntowe: l. kat. [...] o powierzchni 0,6590 ha, l. kat. [...] o powierzchni 2,7420 ha i l. kat. [...] o pow. 15,9875 obj. Iwh [...] b. gm. kat. K., stanowiące współwłasność: Z. C., A. R., M. C. i J. C. (poprzedników prawnych skarżących) zostały wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1951 r. na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele budowy Miasta N. i Kombinatu [...]. Wobec tak nieprecyzyjnego określenia celu wywłaszczenia konieczne było wyjaśnienie, jaki dokładnie przewidziany był cel wywłaszczenia, tj. co i kiedy miało na nich powstać w ramach ogólnego celu – budowy N. Z załączonej do sprawy dokumentacji (pisma Zakładu Osiedli Robotniczych Delegatura dla miasta N. w K. z dnia [...] czerwca 1950 r. o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych na terenie zabudowy miasta N., zezwolenia pełnomocnika Ministra Budownictwa z dnia 17 kwietnia 1950 r. na zgłoszenie przez Zakład Osiedli Robotniczych wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zaświadczenia Biura Regionalnego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r., iż Biuro Regionalne P.K.P.G. nie wnosi zastrzeżeń co do przeznaczenia terenu oznaczonego na mapie obwodnicą z granicami enklaw, pisma z dnia 5 lipca 1950 r. , w którym Departament Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zwrócił się do Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia Zakładowi Osiedli Robotniczych na nabycie nieruchomości, zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w [...] z dnia [...] lipca 1950 r.) wynika, że przedmiotem wniosku o wywłaszczenie był obszar 1096 ha. Jako cel wywłaszczenia wskazano budowę Miasta N. Poza tak ogólnie określonym celem nie zostało sprecyzowane, jakie konkretnie cele miały być zrealizowane w ramach tak określonej inwestycji. Do akt sprawy dołączono m. in. "Założenia projektowe Budowy Miasta N. Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r.", pozyskano projekt realizacyjny planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle [...] Projekt wstępny Planu Zagospodarowania Przestrzennego". Z planu tego wynika, że sporna część wywłaszczonej nieruchomości, odpowiadająca części działki nr [...] oraz całym działkom: nr [...] i nr [...], znajduje się na obszarze przeznaczonym pod tereny zielone, porośnięte drzewami i krzewami, ograniczonym od zachodu i południa drogami: lokalną i państwową, natomiast od zachodu i północy sąsiadującym z budynkami wchodzącymi w skład projektowanego osiedla zabudowy wysokiej. Natomiast zawnioskowana do zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości, odpowiadająca części działki nr [...], na planie tym przeznaczona została pod drogę lokalną. Dodatkowo pierwszy uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego również przewidywał takie przeznaczenie tego terenu. Działki nr [...] , nr [...] i nr [...] znajdowały się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "E 268 ZP - Teren zieleni wysokiej i nieużytków przeznaczony pod zieleń parkową. Realizacja do r. 1970. Obowiązuje zakaz zabudowy i podziałów". Z kolei działka nr [...] znajdowała się w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "E 271 KN IV - ustalenia jak przy E 188 KN IV Arteria ruchu normalnego w liniach regulacyjnych 20,0 m. przewidziana do adaptacji". Na podstawie powyższych dowodów organy administracji publicznej ustaliły zgodnie z ich treścią konkretne cele, na jakie zostały wywłaszczone sporne nieruchomości. Stwierdziły prawidłowo, że na obecnych działkach nr [...] i nr [...] oraz części działki nr [...] celem tym było utworzenie terenu zieleni parkowej, natomiast na obecnej części działki nr [...] celem wywłaszczenia było zrealizowanie drogi, a mianowicie drogi lokalnej. W ocenie Sądu skoro w 1951 r. wywłaszczono w związku z budową miasta 1096 ha, to na takim obszarze oprócz budynków mieszkalnych i usługowych musiały pojawić się między innymi ulice oraz tereny zieleni, co jest zgodne zarówno z ogólnym, jak i sprecyzowanym celem wywłaszczenia. Organy administracji publicznej, po ustaleniu szczegółowego celu wywłaszczenia przeprowadziły następnie wnikliwe postępowanie wyjaśniające, czy tak określony cel został na spornej nieruchomości zrealizowany. Oparły się w tym zakresie na dokumentacji w postaci zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 1 czerwca 1961 r. i w dniu 14 września 1970 r. oraz w dniu 27 czerwca 1976 r., w roku 1982 i w dniu 8 lipca 1987 r., obrazujących teren części działek nr [...] i nr [...] oraz całych działek nr [...] i nr [...]. Na ich podstawie ustalono, że w dacie wykonania zdjęcia z 1961 r. teren w części północnej obejmującej działkę nr [...] oraz część działki nr [...] stanowił teren budowy, a w pozostałej części pozostał niezagospodarowany pod cel wywłaszczenia, stanowił pola uprawne, a ponadto w zachodniej części, obejmującej część działki nr [...] stanowił pas drogi gruntowej. Natomiast w dacie wykonania zdjęcia z 1970 r. teren części działki nr [...] w całości zagospodarowany był jako pas drogowy w postaci ulicy i chodników oraz pasa zieleni między nimi. Teren działek nr [...] , nr [...] i nr [...] pozostał niezagospodarowany. W części obejmującej działki nr [...] , nr [...] i część działki nr [...] przebiegały przez niego ścieżki gruntowe, a w części północnej widoczne są ślady pozostałe po budowie pobliskich bloków. Zdjęcie wykonane w 1976 r. pozwoliło na stwierdzenie, że część widocznych na zdjęciu z 1970 r. ścieżek została przekształcona w wykonane celowo chodniki z utwardzonej nawierzchni, a na terenie działki nr [...] widoczny jest utwardzony teren o kształcie kwadratu połączony z pobliskim chodnikiem, położony w niedalekiej odległości od zrealizowanego w ramach budowy osiedla bloku. Natomiast na zdjęciu z 1982 r. widoczne są rosnące na części działki nr [...] drzewa o różnej wielkości, które nie znajdowały się tam w czasie wykonania zdjęcia z 1970 r. Ze zdjęcia wynika też, że w ramach budowy chodników, widocznych już na zdjęciu z 1976 r., miejscami wykonane zostały schody. Ze zdjęcia z 1987 r. wynika, że stan zagospodarowania działek nie uległ zmianie, a jedynie widoczne na zdjęciu z 1982 r. drzewa mają większą wielkość. Na zdjęciach z lat 1976, 1982 i 1987 widoczne jest, że teren części działki nr [...] pozostał zagospodarowany jako pas drogowy jak na zdjęciu z 1970 r. W czasie przeprowadzonej w dniu 24 października 2014 r. rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami spornego terenu ustalono, że działka nr [...] stanowi teren zieleni miejskiej, a jej granice zewnętrzne biegną wzdłuż krawędzi chodników pobliskich ulic. Na tej działce znajdują się ciągi piesze z kostki z poręczami, w pozostałości teren działki porośnięty jest drzewami liściastymi i skoszoną trawą. Działka nr [...] stanowi fragment budynku murowanego użytkowanego jako sklep. Działka nr [...] stanowi teren zagospodarowany pod trzepak i dojście do niego. Natomiast część działki nr [...], w granicach zawnioskowanych do zwrotu parcel, stanowi pas drogowy ulicy [...], zagospodarowany pod chodnik, pas zieleni porośnięty skoszoną trawą i drzewkami oraz fragment jezdni, a także słupy oświetlenia ulicznego. Budynek na działce nr [...] w dacie wykonywania najnowszego ze zdjęć lotniczych (1987r.) jeszcze nie istniał. Niemniej w tym czasie cel wywłaszczenia był już zrealizowany – na nieruchomości istniała zieleń parkowa. Organy administracji publicznej zgromadziły też materiał dowodowy w zakresie posiadania przez podmioty zarządzające sieciami infrastruktury miejskiej swoich sieci lub urządzeń na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu. Ustaliły, że na działce nr [...] zlokalizowane są sieci gazowe niskiego ciśnienia: dn 40, dn 80 i dn 250 wybudowane w latach 1960 - 1967 r. w ramach gazyfikacji osiedla [...]. Na działce nr [...] znajdują się dwa czynne kable nN-0,4kV, natomiast na działkach nr [...] , nr [...] i nr [...] znajdują się: czynny kabel nN 0,4kV wybudowany celem zasilania cukierni oraz dwa czynne kable nN 0,4kV wybudowane w 1992 r. celem zasilenia pawilonów handlowych. Na części działki nr [...] znajduje się sieć teletechniczna będąca własnością [...] S.A. wybudowana w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Na działkach nr [...] , nr [...] i nr [...] znajdują się sieci cieplne 2 x DN 100, 2 x DN 150, 2 x DN 50 i 2 x DN 65 o numerach inwentarzowych: [...], [...], [...], [...], [...]. Na działkach nr [...] i nr [...] znajdują się sieci: wodociągowa 0100 żeliwo (dok. pow. 69NH), kanalizacji sanitarnej 0250 beton, wykonane w latach sześćdziesiątych XX wieku, a na działce nr [...] znajduje się przyłącze kanalizacyjne 0200 kamionka dla nieruchomości os. [...]. Istnienie tych sieci i urządzeń samo w sobie nie stanowi przeszkody dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Niemniej ich powstanie pozwala stwierdzić, że wywłaszczona nieruchomość była wykorzystana również na ogólny cel wywłaszczenia, jakim była budowa Miasta i Kombinatu [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi, które kwestionują możliwość przyjęcia, by tworzenie terenów zielonych mieściło się w celu wywłaszczenia, tj. budowie miasta N. WSA w Krakowie uznał je za niezasadne. W pierwotnej koncepcji Miasto (a potem część K.) N. stanowiła realizację szerokiego założenia urbanistycznego, w którym cel w postaci zapewnienia dużej ilości mieszkań robotniczych nie wykluczał przyjęcia kompleksowych rozwiązań komunikacyjnych, czy też zakładania terenów zielonych i innych, służących rekreacji ludności. W pierwszym etapie budowy N. przy realizacji samych budynków mieszkalnych nie kierowano się zresztą wyłącznie chęcią minimalizacji kosztów, a wręcz przeciwnie, nadawano budowanym obiektom formę interesującą architektonicznie. Na osiedlach realizowanych później zaniechano tego rodzaju działań, niemniej jednak nadal starano się zapewnić właściwy układ komunikacyjny i przewietrzania miasta, w tym pozostawiać tereny zielone czy rekreacyjne. Wydzielenie zielonych enklaw w żadnej mierze nie świadczy o ekskluzywności danego osiedla. W czasie realizacji osiedla w pobliżu spornej nieruchomości w K. nie istniał jeszcze zbliżony do obecnego stan braku miejsca pod zabudowę, zaś niewielkie nakłady, jakich wymagało urządzenie terenu zielonego oraz działania w tzw. "czynie społecznym", czynią bezzasadnym zarzut, że tego rodzaju cel nie był możliwy do przyjęcia z uwagi na możliwości finansowe Państwa. Na przeszkodzie możliwości zwrotu obecnej działki nr [...], stoi również dodatkowo fakt, że stanowi ona część drogi publicznej. Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego na podstawie pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] działka nr [...] w całości wchodzi w skład pasa drogowego ulicy [...] w K., która jest zaliczana do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich od 1986 r. Drogi publiczne są rzeczami szczególnego rodzaju, wyłączonymi od swobodnego obrotu, a ich właścicielami nie mogą być podmioty inne od wymienionych w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Prawidłowo zatem organy administracji ustaliły, że cel wywłaszczenia został na spornej nieruchomości zrealizowany, a zatem nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Zdaniem Sądu w sprawie podjęto wszelkie możliwe działania celem pozyskania jak najpełniejszej dokumentacji, związanej z wywłaszczeniem i sposobem zagospodarowania spornej nieruchomości. Postępowanie wyjaśniające odpowiada zatem wymogom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dowody zostały ocenione prawidłowo. Wszelkie konieczne ustalenia przedstawiono w uzasadnieniu wydanych w toku instancji decyzji. Dowody te są spójne, a ich ocena nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego. Na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zasadne było przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wskazane w art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do całego terenu, zawnioskowanego do zwrotu. W przypadku działki nr [...] roszczenie o zwrot wyklucza dodatkowo fakt zajęcia jej w całości pod drogę publiczną. Odmowa zwrotu działek była zatem uzasadniona. W dalszej części rozważań Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie mógł zostać naruszony art. 229 u.g.n., który nie był i nie powinien być stosowany. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organy administracji stosowały w sprawie powołany przepis. W skardze kasacyjnej K. R., D. R., B. E., M. C. i T. L. zaskarżyli powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie w przypadku uwzględnienia jedynie zarzutów naruszenia prawa materialnego o uchylenie zaskarżonego wyroku i zmianę poprzez uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego a to: • art. 136 ust. 1, 2 i ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, albowiem decyzja wywłaszczeniowa określa cel wywłaszczenia, którym była budowa osiedli robotniczych dla Miasta N. i Kombinatu [...], a każdy zamiar użycia na inny cel wymagał poinformowania spadkobierców o ww. zamiarze wraz z poinformowaniem o możliwości zwrotu, • art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego udowodnił, że wywłaszczone nieruchomości stały się zbędne dla celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, a odpowiednie organy nigdy nie rozpoczęły prac związanych z realizacją celu w postaci urządzania parków, zieleńców nawet w czynie społecznym. 2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to: • art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji organu II instancji i decyzji jej poprzedzającej z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik postępowania merytorycznego w tym dowodowego w sprawie wniosku o zwrot nieruchomości poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 136 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. w zw. z art. 229 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. Prawidłowa jest ocena Sądu Wojewódzkiego, że organ w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe i dokładnie wyjaśnił okoliczności sprawy, kierując się zasadą bezstronności i obiektywizmu, a przy rozstrzyganiu zachował utrwaloną praktykę orzekania w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Trafnie też w okolicznościach tej sprawy uwzględnił stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, iż nie można uznać za zbędną nieruchomość, która została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel wywłaszczenia. W myśl art. 190 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Teza wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajduje wprost zastosowanie w tej sprawie, ze względu na jasne i jednoznaczne ustalenia stanu faktycznego, które nie były kwestionowane. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania odniesiony został do nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 136 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 229 u.g.n., bez zakwestionowania okoliczności sprawy, czy sposobu procedowania w zakresie prowadzonych czynności dowodowych, bądź niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego. Spór sprowadzał się więc do naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie przepisów art. 136 ust. 1, 2 i 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz niepoinformowanie spadkobierców o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel i w związku z tym możliwości zwrotu nieruchomości, wobec zbędności na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wywód Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie należy uznać za pełny. Sąd w sposób wyczerpujący dokonał analizy i oceny przesłanek z art. 136 ust. 1-3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. trafnie podzielając stanowisko organu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i w warunkach tej sprawy nie mają znaczenia terminy, w jakich do realizacji zamierzenia doszło. Rację ma skarżący kasacyjnie, że cel został w decyzji wywłaszczeniowej sformułowany ogólnie przez wskazanie rodzaju inwestycji – budowa Miasta i Kombinatu [...]. Ale taki sposób wskazania celu wywłaszczenia został zaaprobowany przez ustawodawcę, bowiem w art. 13 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych dodał pkt 5 (obowiązujący od 31 stycznia 1952 r.), który wymagał, by cel wywłaszczenia został wskazany w sposób ogólny Budowa osiedla robotniczego dla Miasta N. i Kombinatu [...] zamierzona w latach 40-50 była konsekwentnie realizowana na tym terenie i ostatecznie wykonana, nawet jeżeli w nieco zmodyfikowanej wersji do pierwotnych założeń, jeśli chodzi o elementy składowe i ich rozmieszczenie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zaś wypowiadał się, że gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres czasu, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, budowa tego rodzaju założeń uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które (...) są traktowane jako pewny, swego rodzaju, mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, to jest uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla (vide: wyrok NSA z 13 czerwca 2018 r., I OSK 340/18, LEX nr 2504448). Stąd niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej wadliwego niezastosowania przepisów art. 136 i 137 u.g.n. bowiem do zmiany celu wywłaszczenia nie doszło, a nieruchomość nie stała się zbędna dla potrzeb budowy osiedla mieszkaniowego, a w jego ramach urządzenia zieleni miejskiej, czy budowy drogi. Zieleń miejska jest składnikiem istotnym i niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania miasta i osiedla mieszkaniowego. Droga zaś jest tym szczególnym elementem infrastruktury, który jeśli ma charakter publiczny, tak jak w tym przypadku, nie może stanowić przedmiotu własności innych podmiotów niż wymienione w art. 2a ustawy o drogach publicznych (Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy). Zważywszy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę nie wyszedł poza granice sprawy, a uzasadnienie wyroku sporządził zgodnie z wymogami art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności właściwie wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwione i orzekł jak w sentencji wyroku, stosownie do przepisu art. 184 P.p.s.a.