II SAB/Sz 87/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w S. do rozpatrzenia wniosku A. R. z dnia 22 lipca 2015 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku 2012 i 2013 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, A.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w zakresie negatywnego rozpatrzenia jego wniosku z dnia 22 lipca 2015 r. o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku [...]. W uzasadnieniu skargi A.R. wyjaśnił, że w związku z brakiem reakcji na jego wniosek z dnia 22 lipca 2015 r. o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku [...] wezwał w dniu [...] r. Komendanta Powiatowego Policji do zaniechania bezczynności. W odpowiedzi z dnia 12 października 2015 r. organ stwierdził, ze jego wniosek został rozpatrzony decyzją z dnia [...]. W dniu 22 października 2015 r. wniósł do WSA skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji , która została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 149/15 z powodu niewniesienia uprzednio do Komendanta Wojewódzkiego Policji zażalenia na bezczynność. Wobec powyższego, w dniu 11 stycznia 2016 r. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji . W odpowiedzi na złożone zażalenie Komendant Wojewódzki Policji w piśmie z dnia 26 stycznia 2016 r. stwierdził, że skarżącemu został wypłacony ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy w wysokości [...] zł. Skarżący podniósł dalej, że nie wie w jaki sposób została naliczona taka suma. Przechodząc na emeryturę miał dni niewykorzystanego urlopu plus dopłatę do wypoczynku za okres lat. Według A.R. należna mu z tego tytułu kwota wynosi [...] zł. Komendant Powiatowy Policji wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że A.R. został [...]r. rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r. zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. W tym rozkazie organ miedzy innymi wskazał uprawnienia A.R. do świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 ust. 3 i art. 115 ust. 1 ustawy o Policji. Skarżący został pouczony o prawie wniesienia odwołania od tej decyzji, ale z przysługującego mu środka prawnego nie skorzystał. W związku z przysługującymi uprawnieniami do świadczeń wskazanych w powyższym rozkazie personalnym, wypłacono skarżącemu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w kwocie [...]. A.R. pismem z dnia 22 lipca 2015 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku [...]. Na pismo to odpowiedział Komendant Powiatowy Policji w dniu r. wskazując, że należny ekwiwalent został już wypłacony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Pismem z dnia 12 sierpnia 2015 r. A.R. ponownie zwrócił się do Komendanta KPP o wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej wraz z pouczeniem o przysługujących od niej środkach odwoławczych. W odpowiedzi Komendant KPP pismem z dnia 3 września 2015 r. ponownie poinformował skarżącego, iż decyzja w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop została wydana [...] r. wraz z odpowiednimi pouczeniami. Pismem z dnia 23 września 2015 r. skarżący wezwał Komendant KPP do zaniechania bezczynności i wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi Komendant KPP po raz kolejny poinformował skarżącego, iż decyzja administracyjna w formie rozkazu personalnego w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop została wydana [...] r. Organ wyjaśnił dalej, że rozkaz personalny jest postacią decyzji administracyjnej. Do dnia 22 lipca 2015 r. skarżący nie kwestionował decyzji Komendanta KPP z dnia [...] r. w zakresie formy czy wysokości wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W ocenie organu w świetle okoliczności faktycznych i prawnych zarzucana bezczynność nie nastąpiła. Organ w dniu [...] r. wydał decyzję w przedmiocie żądania określonego przez skarżącego, o czym wielokrotnie go powiadamiał. Tym samym wypełnił obowiązek dokonania określonej czynności, wbrew wszelkim zarzutom podnoszonym przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga A.R. zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., a więc gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa bądź pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Niezbędne jest również wyjaśnienie, że z dniem 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r poz.658). Sąd w niniejszej sprawie procedował na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwzględnieniem zmian wprowadzonych wyżej wskazaną ustawą zmieniającą. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od [...] r., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca postanowił, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.), natomiast skierowania sprawy do rozpoznania w tym trybie nie uzależnił od woli strony. Wynikająca z art. 3 § 2 pkt 8 oraz z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Należy zauważyć, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu była wynikiem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu, czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany. W niniejszej sprawie stan faktyczny dotyczący okoliczności istotnych jest bezsporny. A.R. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] został zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) W rozstrzygnięciu tego rozkazu Komendant Powiatowy Policji zawarł miedzy innymi orzeczenie stwierdzające: "uprawniony do świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 ust. 3 i art. 115 ust. 1 ustawy o Policji." Rację ma organ podnosząc, że rozkaz personalny stanowi rodzaj decyzji administracyjnej. W realiach niniejszej sprawy nie można jednak zgodzić się w pełni ze stanowiskiem organu prezentowanym w pismach stanowiących odpowiedzi na wnioski skarżącego oraz z wywodami zawartymi w odpowiedzi na skargę, że wyżej wskazany rozkaz personalny załatwił w kompleksowy sposób sprawę roszczenia A.R. o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Znaczenie dla oceny prawnej wniesionej skargi ma w tym przypadku treść rozstrzygnięcia i uzasadnienia tego rozkazu. Mianowicie, w rozstrzygnięcia nie została określona kwota przysługująca skarżącemu z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W uzasadnieniu tego rozkazu personalnego brak jest również jakichkolwiek ustaleń w tym przedmiocie. Organ ograniczył się jedynie do przytoczenia treści przepisu stanowiącego podstawę prawną cytowanego wyżej orzeczenia. Z art. 114 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o Policji wynika, że policjant zwalniany ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 miedzy innymi otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. Prawo skarżącego do tego ekwiwalentu, które zostało stwierdzone w rozkazie personalnym z dnia [...]. w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane. Istota sporu, której, jak wynika z odpowiedzi na skargę, nie dostrzega zaskarżony organ, nie dotyczy więc prawa do przedmiotowego ekwiwalentu, lecz jego wysokości, która w rozkazie personalnym nie została określona. W związku z tym podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie przyjmuje się, że o istnieniu samego prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop rozstrzyga się w decyzji (rozkazie personalnym), ustalenie wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłata należą do czynności materialno-technicznych. Tak rozumiana forma działania organu administracji publicznej jakim jest również właściwy organ Policji w sprawach ze stosunku służbowego policjantów nie nastręcza trudności orzeczniczych w sytuacji, gdy kwota wypłaconego ekwiwalentu nie jest sporna. W niniejszej sprawie natomiast, zarzucana bezczynność związana jest ze sporem co do wysokości wypłaconego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. A.R. wskazał w skardze, że nie wie jak wypłacona mu kwota została obliczona. Rodzi się zatem pytanie, w jaki sposób może domagać się ochrony prawnej policjant zwolniony ze służby, w odniesieniu do czynności materialno-technicznej jaką jest wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w sytuacji, gdy w wykonaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, w którym wysokości tego ekwiwalentu nie ustalono, dokonano wypłaty niższej od oczekiwanej przez zainteresowanego. Czyniąc rozważania w tym przedmiocie należy mieć na względzie, że skarżący nie kwestionuje faktu otrzymania kwoty [...] zł., a zatem jego wniosek do Komendanta Powiatowego Policji z r. w istocie rzeczy dotyczył ustalenia wysokości należnego ekwiwalentu oraz wypłaty różnicy pomiędzy wysokością należnego – według strony - ekwiwalentu a ekwiwalentem wypłaconym przez organ. Sprawa tak rozumianego roszczenia nie została załatwiona wskazaną przez organ decyzją administracyjną, to jest rozkazem personalnym z dnia [...]. o zwolnieniu A.R. ze służby. W realiach niniejszej sprawy, dla rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, podstawowym zagadnienie jest problem formy działania organu. Jest bowiem poza sporem, że Komendant Powiatowy Policji , udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia 22 lipca 2015 r., w formie pisemnej informując, że sprawa roszczenia zawartego w tym wniosku została załatwiona w ramach rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Organ ten nie widział i nie widzi w dalszym ciągu, jak wynika to z treści odpowiedzi na skargę, podstawy prawnej do działania w formie decyzji administracyjnej, ponieważ przyjmuje, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego za czas wolny od służby jest czynnością materialno-techniczną, a zatem, zdaniem organu, nie pozostaje on w bezczynności. W ocenie Sądu, z powyższym poglądem organu nie może się zgodzić. O ile, jak to już wyżej wywiedziono, nie budzi wątpliwości stanowisko, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest czynnością materialno-techniczną, to nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ, że czynnością materialno-techniczną jest również odmowa wypłaty tego ekwiwalentu lub jego części. Zauważyć trzeba, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni bowiem zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (vide: wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r. nr 1, poz. 14). Należy jednocześnie dostrzec, że w doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się od dłuższego już czasu na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Według tych poglądów, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: A.W. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. M. J., A. W. Zakamycze 2005, str. 611). Warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, iż istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia – co w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie powinno zatem budzić wątpliwości, że sprawa odmowy wypłaty A.R. części ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem tego funkcjonariusza ze służby w Policji powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej. Przypomnieć wypada, że w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01 LEX nr 121906). Jak zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym (sądem pracy). Oznacza to, że w przypadku skarżącego właściwy w jego sprawie organ Policji zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Należy również stwierdzić, iż z przepisów normujących kwestię ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (art. 33, art. 114 ustawy o Policji) wynika, iż uprawnienie do wypłaty ekwiwalentu nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej Żadne względy nie przemawiają za tym aby inaczej traktować roszczenie kwestionujące wysokość wypłaconego ekwiwalentu. Rację miał zatem skarżący, żądając wydania przez organ w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, co umożliwiłoby uzyskanie ochrony prawnej wynikającej z możliwości wniesienia odwołania. Powyższe rozumowanie, w świetle art. 104 k.p.a. i przyjmowanej w doktrynie zasady domniemania formy decyzji, upoważnia do wniosku, że w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop właściwą formą rozstrzygnięcia jest decyzja administracyjna. Idąc powyższym tokiem rozumowania, Sąd uznał skargę na bezczynność, wniesioną w okolicznościach niniejszej sprawy, za zasadną. Oceniając przedmiotową bezczynność organu przez pryzmat normy art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł podstaw do przypisania organowi rażącej przewlekłości postępowania. Mieć tu trzeba bowiem na względzie, że organ nie pozostawał w zwłoce, gdyż na wniosek z dnia 22 lipca 2015 r. udzielił odpowiedzi niezwłocznie, bo w dniu 6 sierpnia 2015 r., działając w błędnym jednak przekonaniu, iż informując wnioskodawcę pisemnie, załatwił sprawę w odpowiedniej formie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.