II SA/Ke 560/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania E. P., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] o odmowie zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] o braku podstaw do stwierdzenia u E. P. choroby zawodowej. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na art. 154 § 1 k.p.a., wskazał, że: - po pierwsze, kwestionowana przez E. P. decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] jest ostateczna, gdyż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania strony oraz dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie, a skarga na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 11.12.2013r. sygn. akt II SA/Ke 941/13 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]; - po drugie, na mocy ww. decyzji ostatecznej żadna ze stron postępowania nie nabyła praw, a samo subiektywne poczucie krzywdy oraz rozgoryczenie i żal wobec stanowiska organu administracji publicznej, który wydał niekorzystną dla strony decyzję, nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. W konsekwencji organ prowadzący postępowanie, nie mając uprawnień do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, słusznie ograniczył się do zbadania czy za zmianą decyzji ostatecznej z dnia 14.08.2013r. przemawia słuszny interes strony i prawidłowo ocenił, że podniesione w odwołaniu okoliczności nie pozwalają na przyjęcie poglądu, iż zaistniał słuszny interes strony. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie dokonuje się bowiem merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Istotą tego postępowania jest bowiem tylko i wyłącznie zbadanie, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych zostały spełnione warunki wymienione w tym przepisie. Natomiast wydanie nowej decyzji merytorycznej byłoby obciążone wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. P., zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie: 1. art. 154 k.p.a. poprzez wskazanie, że za uchyleniem decyzji ostatecznej nie przemawia słuszny interes strony, a skarżąca powołuje się wyłącznie na subiektywne poczucie krzywdy – podczas gdy zarówno w złożonym wniosku, jak i wniesionym odwołaniu, powołano argumentację wskazującą, że zmianę pierwotnie wydanej decyzji ostatecznej uzasadniają przepisy prawne w postaci: a) przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.06.2009r. (Dz. U. z 2013r. poz. 1367), pozostawiającego ocenę narażenia zawodowego właściwemu inspektorowi sanitarnemu – nie zaś lekarskiej jednostce orzeczniczej, co miało miejsce wtoku pierwotnie prowadzonego postępowania, b) treści załącznika do ww. rozporządzenia, wskazującego na możliwość orzeczenia choroby zawodowej także w przypadku wystąpienia udokumentowanych objawów choroby zawodowej w ciągu 2 lat od ustania stanu narażenia zawodowego, przy czym w przypadku skarżącej udokumentowane objawy choroby zawodowej wystąpiły już w 1998r. – a więc na 12 lat przed zakończeniem jej pracy zawodowej; 2. art. 7 i art. 77 ust. 1 k.p.a., nakazujących organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy – poprzez niezastosowanie tych przepisów, polegające na całkowitym pominięciu zarzutów odwołania i zawartej w niej argumentacji – które to naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skarżąca, powołując się na przesłankę wystąpienia objawów jednostki chorobowej w okresie narażenia zawodowego lub też w okresie dwóch lat po zakończeniu okresu narażenia zawodowego, wskazała że ocena w tym zakresie ma, jej zdaniem, charakter uznaniowy. Żaden przepis nie definiuje bowiem pojęcia "nadmierny wysiłek głosowy". Natomiast ocena przez organ administracji, czy dany pracownik narażony był na nadmierny wysiłek głosowy jest uzależniona od uznania organu wydającego decyzję, który w tym zakresie nie jest związany orzeczeniem lekarskim – co mają potwierdzać wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 17.05.2011r. o sygn. akt II SA/Po 85/11 oraz w Białymstoku z dnia 17.12.2009r. o sygn. akt II SA/Bk 602/09. Skarżąca wskazała, że samodzielna ocena narażenia zawodowego ma w jej przypadku charakter uznaniowy. Gdyby organy administracyjne oceniły (uznały), że objawy stwierdzonej jednostki chorobowej wystąpiły u niej w okresie narażenia zawodowego trwającego do czasu zakończenia pracy zawodowej (wówczas już niepełnym wymiarze czasu pracy), to powinny ustalić występowanie choroby zawodowej. Tymczasem organy obu instancji zrezygnowały z zaprezentowania własnej oceny (uznania), ograniczając się do powołania orzeczenia lekarskiego. Mając na uwadze powyższe E. P. wniosła o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji z dnia 9.05.2016r. oraz z dnia 29.03.2016r., ewentualnie o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu - niezależnie od jej treści. Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej wymaga stwierdzenia, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z mocy z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięte są wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a to uzasadniało stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1). W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że jego zastosowanie jest dopuszczalne w odniesieniu do decyzji ostatecznych, co jednocześnie determinuje właściwość organu uprawnionego do wydania decyzji na podstawie tego przepisu. W świetle brzmienia powołanego przepisu właściwym do przeprowadzenia postępowania jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną. Stosownie do art. 16 zdanie pierwsze k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Decyzją ostateczną jest zatem decyzja, od której nie wniesiono odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja wydana po rozpatrzeniu odwołania, jak i decyzja utrzymana w mocy po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 595). Przepis art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu, co oznacza konieczność podjęcia przez organ odpowiednich czynności przed wszczęciem postępowania oraz w fazie prowadzenia postępowania, na każdym jego etapie. Naruszenie przepisów o właściwości objęte jest sankcją nieważności, ustanowioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W świetle tego przepisu, jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji traktuje się naruszenie właściwości rzeczowej, instancyjnej oraz miejscowej, a więc wszystkich jej rodzajów. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, co oznacza, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., II OSK 898/12, LEX nr 1398207 i powołane tam wyroki NSA z: 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 95; 12 lipca 1994 r., II SA 781/93, OSP 1995, z. 1, poz. 25; 29 listopada 1999 r., V SA 955/99, LEX nr 49943; 17 stycznia 2002 r., I SA 1477/00, LEX nr 81665 oraz wyrok SN z 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że tylko organ właściwy jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. W sprawie niniejszej niesporne jest, że pismem z dnia 23 czerwca 2015r. skierowanym do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] strona skarżąca wnosiła o zmianę decyzji ostatecznej nr SE.IIIa.906.1.14.2013 ze względu na słuszny interes strony, wskazując jako podstawę uzasadniającą to żądanie przepis art. 154 k.p.a. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], działając w trybie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał powyższy wniosek Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] cyt.: "zgodnie z właściwością rzeczową". Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. Od powyższej decyzji strona skarżąca wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 941/13 oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy, właściwym do rozpoznania sprawy niniejszej, w pierwszej instancji był Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], gdyż to decyzja organu odwoławczego ostatecznie ukształtowała treść stosunku administracyjnoprawnego (zob. postanowienie NSA z 5 marca 2013 r., II OSK 244/13, LEX nr 1305548). W rozpoznawanej sprawie uznać zatem należy, iż zarówno decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc dotknięte są wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania (pkt II wyroku) uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy.