II SA/Wa 670/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Maria Werpachowska, , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi P.H. na orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia lekarskiego w sprawie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie, 2. zasądza od Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej na rzecz P.H. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w [...] działając na podstawie § 3 oraz § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wojskowych komisji lekarskich oraz określenia ich siedzib, zasięgu działania i właściwości (Dz. U. z 2012 r., poz. 1013), a także § 7 pkt 1 i § 23 pkt. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2015 r., poz. 761) po rozpatrzeniu odwołania P. H. uchyliła zaskarżone orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Rejonową Wojskową Komisję Lekarską w [...], zwaną dalej RWKL. W uzasadnieniu orzeczenia Centralna Wojskowa Komisja Lekarska, zwana dalej CWKL, podniosła, że Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w [...] przeprowadziła postępowanie orzecznicze i w dniu [...] listopada 2015 r. wydała orzeczenie nr [...] w sprawie zdolności P. H. Komisja orzekła wobec żołnierza kategorię N – niezdolny do zawodowej służby wojskowej, rozpoznając w pkt. 8 orzeczenia: 1. cechy osobowości neurotycznej nieznacznie upośledzające zdolności adaptacyjne –§ 68 pkt 1, 2. krótkowzroczność obu oczu Vou = 0,2 cc - 2.0 Dsph = 0.5 - § 13 pkt 2. Rejonowa Komisja stwierdziła, że schorzenia ujęte w pkt. 1 i 2 rozpoznania nie pozostają w związku ze służbą wojskową. Natomiast schorzenie wymienione w pkt 1 powoduje niezdolność do pełnienia zawodowej służby wojskowej. P. H. złożył odwołanie od orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej. W treści odwołania strona podniosła, że w poprzednim orzeczeniu PKL [...] z dnia [...] marca 2004 r. organ powołał się na § 66 pkt 1 (rozp. MON z 1992 r. Dz. U. Nr 57, poz. 278), natomiast przypisany tam paragraf nie jest tożsamy z obecnym paragrafem (rozp. MON z 2004 r " Dz.U. Nr 151, poz. 1595 ze zm.). Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w [...] w treści orzeczenia z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] stwierdziła, że konsultacja kierownicza wykonana przez pana [...] T. A. w dniu [...] listopada 2015 r. wykazała brak przeciwwskazań psychiatrycznych do zawodowej służby wojskowej. Jednocześnie konsultant zalecił wykonanie konsultacji psychologicznej (oceny osobowości), która została wykonana również w dniu [...] listopada 2015 r. Zdaniem organu z dokumentacji orzeczniczej nie wynika, aby konsultujący lekarz psychiatra zapoznał się z wynikiem badania psychologicznego. Centralna Wojskowa Komisja Lekarska orzekła, że związku z tym RWKL powinna wezwać stronę, wykonać konsultacje psychiatryczną kierowniczą z wynikami badania psychologicznego. Następnie po zebraniu dodatkowej zaleconej dokumentacji, organ ten wyda orzeczenie zgodne ze stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami. P. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Wskazanemu orzeczeniu skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: ‒ art. 15 k.p.a. poprzez niedokonanie merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji i nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącego, ‒ art. 77 § 1, art. 78 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie zawnioskowanych dowodów istotnych do wyjaśnienia sprawy, ‒ art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpoznanie materiału dowodowego, tj. uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania celem wydania przez psychiatrę opinii do opinii psychologa sporządzonej bez przeprowadzenia konsultacji w oparciu o test osobowości, którego nie ma w aktach sprawy i którego istnieniu skarżący przeczy, ‒ art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny, czy organ I instancji udowodnił istnienie przypisanego schorzenia, ‒ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia odmowy wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego, ‒ art. 138 § 2 k.p.a. brak wskazania naruszonych przez organ I instancji przepisów postępowania, ‒ § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach poprzez brak uzupełnienia akt sprawy o wnioskowane dowody oraz uznanie, że zgromadzone dokumenty wraz z zawnioskowanymi dowodami uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie sprawy. Skarżący podniósł też naruszenia przepisów prawa materialnego: ‒ art. 5a ustawy z o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j. Dz. U. 2014 r., poz. 1414) poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy z orzeczenia wojskowej pracowni psychologicznej wynika, że skarżący nie ma przeciwwskazań o podłożu psychologicznym do pełnienia zawodowej służby wojskowej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił CWKL w [...] brak rozpoznania odwołania oraz nieustosunkowanie się do zarzutów oraz twierdzeń skarżącego. Zdaniem skarżącego organ nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z wnioskiem strony, mimo że umożliwiłoby to wydanie decyzji merytorycznej stwierdzającej zdolność skarżącego do zawodowej służby wojskowej. CWKL w [...] nakazała RWKL w [...] przeprowadzenie konsultacji w związku z opinią psychologiczną wyrażoną bez konsultacji i na podstawie dowodu, którego nie było. Skarżący podkreślił, że posiada zarówno pozytywną opinię psychiatryczną, jak i psychologiczną. Faktem jest, że w sprawie zostały wydane również opinie niekorzystne, jednak nie powinny być one brane pod uwagę ze względu na swoją nierzetelność, co CWKL w [...] mogła z łatwością zweryfikować. Taką opinię psychiatryczną wydała [...] M. K. stawiając diagnozę: "§ 66 pkt. 1 zaburzenia nerwicowe nieznacznie upośledzające zdolności adaptacyjne". Jednak diagnoza ta została postawiona w ciągu kilkuminutowej konsultacji, podczas której lekarz przede wszystkim analizował ustalenia wojskowej komisji lekarskiej czynnej służby wojskowej z marca 2004. Skarżący zaznaczył, że w marcu 2004 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 1992 r. w sprawie zasad określania zdolności do czynnej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach, w którym § 66 określał zupełnie inne schorzenie niż w kolejnym wydanym rozporządzeniu z czerwca 2004 r., które obowiązuje do dzisiaj. Na karcie badania został w tej kategorii wpisany jedynie tik nerwowy. Lekarz nie wykonał wywiadu dotyczącego częstego mrugania oczami, arbitralnie uznając je za tik nerwowy. Na wniosek skarżącego Przewodniczący RWKL w [...] zlecił w trybie kierowniczym wykonanie konsultacji przez Ordynatora Klinicznego Oddziału [...] SP ZOZ w [...] [...] T. A. [...] T. A. postawił diagnozę "brak przeciwwskazań psychiatrycznych do zawodowej służby zawodowej". Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności towarzyszące wydanym orzeczeniom, tj. czas konsultacji, opis badania, staż pracy i tytuły naukowe wykonujących je lekarzy, należy stwierdzić z całą pewnością, że to diagnoza postawiona przez [...] T. A. była prawidłowa, wywodzi skarżący. Ponieważ [...] T. A. wydał opinię całkowicie przeciwną niż wcześniejsza, z ostrożności zalecił dokonanie psychologicznej oceny osobowości. Orzeczeniem psychologicznym nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wykonanym w Regionalnej Wojskowej Pracowni Psychologicznej w [...] stwierdzono: "brak przeciwwskazań psychologicznych do pełnienia zawodowej służby wojskowej". Orzeczenie to wydawane zostało na podstawie trwających ponad 4 godziny badaniach, co obejmowało m. in. rozwiązywanie 3 różnych testów psychologicznych oraz trwającą ponad 40 minut rozmowę z psychologiem. Skarżący zauważył, że w jego aktach znajduje się także opinia psychologa A. B. z dnia [...] listopada 2015 r. z diagnozą "§ 68 pkt. 1 cechy osobowości neurotycznej nieznacznie upośledzające zdolności adaptacyjne". Skarżący podkreślił, że nie poddawał się innym badaniom psychologicznym poza wykonywanymi w Regionalnej Wojskowej Pracowni Psychologicznej w dniu [...] listopada 2015 r., również w momencie zdawania karty obiegowej, wskazanej opinii nie było w aktach. Z daty badania psychologa A. B., wynika że badanie to odbyło się [...] listopada 2015 r., czyli przed dniem dokonania u notariusza kopii karty obiegowej. W odniesieniu do ww. badania skarżący jednoznacznie stwierdził, że takiego testu nie wykonywał i tego testu - odpowiedzi do kwestionariusza [...] w aktach sprawy nie było. Wobec powyższego Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w [...] w sposób nieprawidłowy ustaliła wytyczne dla Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...]. Jeżeli konsultacja i test osobowości nie zostały w dniu [...] listopada 2015 r. przez psychologa A. B. wykonane, a w aktach sprawy brak jest na to jakiegokolwiek dowodu, to bezprzedmiotowe i niezgodne z prawem jest wyrażanie do nich jakichkolwiek opinii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia – decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, należy stwierdzić, iż skarga P. H. jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.), zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia zawodowej służby woskowej ustala wojskowa komisja lekarska, która wydaje w tej sprawie orzeczenie. Orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej jest decyzją. Wojskowa komisja lekarska jest traktowana jako organ administracji publicznej, a więc wydane przez nią orzeczenia są uznawane za decyzje administracyjne, do których posiłkowo można stosować przepisy k.p.a. Orzeczenia woskowych komisji lekarskich załatwiają bowiem indywidualne sprawy administracyjne, a art. 1 pkt 1 k.p.a. wskazuje, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez wojskowe komisje lekarskie zastosowanie będą więc miały zasady ogólne postępowania administracyjnego określone w art. 6-16 k.p.a., a wydawane w sprawie orzeczenia winny zaś spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. W wyroku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 855/14, Naczelny Sąd Administracyjny (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że orzeczenia wojskowych komisji lekarskich łączą elementy wynikające z wiedzy medycznej z elementami typowymi dla orzeczenia administracyjnego. Muszą zatem zawierać przede wszystkim rozpoznanie lekarskie (element wiedzy medycznej) oraz element orzecznictwa – ustalenie kategorii zdolności fizyczne i psychicznej do pełnienia zawodowej służby woskowej (lub określenie związku chorób i ułomności ze służbą wojskową). Trzecim obligatoryjnym składnikiem orzeczeń jest uzasadnienie, które – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. – musi wskazać zasadność rozpoznania lekarskiego oraz zaliczenia do kategorii zdolności do służby wojskowej. W ocenie NSA nie ma przy tym znaczenia, że tego elementu nie wymieniono w § 24 rozporządzenia z dnia 8 stycznia 2010 r. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r. w sprawie orzekania o zdolności służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 15, poz. 80 ze zm.). W przepisie tym mowa jest jedynie o tym, co w szczególności powinno zawierać orzeczenie, czyli zawarty tam katalog nie ma charakteru zamkniętego. Ponadto wymóg uzasadnienia faktycznego i prawnego odnosi się do każdej decyzji administracyjnej. W przypadku orzeczeń wojskowych komisji lekarskich warunek ten nie został wyłączony. Potwierdza to dodatkowo opracowany wzór orzeczenia w sprawie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej, stanowiący załącznik nr 5 do rozporządzenie z dnia 8 stycznia 2010 r. Zdaniem NSA w sytuacji, gdy ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz omawiane rozporządzenie wykonawcze nie precyzują, jakie elementy winno zawierać uzasadnienie orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej, należy niewątpliwie w tym zakresie stosować art. 107 § 3 k.p.a. Wszystkie wskazane powyżej rozwiązania pozostają aktualne na tle rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych Komisji Lekarskich w tych sprawach (Dz.U. 2015 r., poz. 761). Kontrola zaś orzeczeń wojskowych komisji lekarskich o uznaniu kandydata na zdolnego do zawodowej służby woskowej, dokonywana przez Sąd administracyjny, sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie jego stanu zdrowia, a w szczególności, oceny czy badanie stanu zdrowia było wszechstronne, oparte na wyczerpującym wywiadzie chorobowym i pełnych badaniach przedmiotowych oraz czy dokonana następnie kwalifikacja zdolności kandydata do zawodowej służby wojskowej była słuszna (patrz wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 851/14). Sąd nie dokonuje przy tym oceny stanu zdrowia badanego i nie rozważa sam kwestii medycznych. Rolą Sądu jest jednak zbadanie, czy ustalenia stanu faktycznego, na podstawie których komisje lekarskie orzekły, były wyczerpujące i pozwalały na dokonanie właściwej kwalifikacji zdolności do czynnej służby woskowej . W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] uchylające orzeczenie organu I instancji i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną do takiego działania organu II instancji stanowił stosowany odpowiednio przepis art.138 § 2 k.p.a. Zwrócić należy uwagę na to, iż w związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym, a mającym zastosowanie w tej sprawie, brzmieniem art.138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art.138 § 2 k.p.a., Sąd administracyjny nie był władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy przyjął, że zaskarżona decyzja Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] listopada 2015 r nr [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia jest jednak na tyle enigmatyczne, że nie pozwala sądowi administracyjnemu na precyzyjne ustalenie przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne wydanie decyzji kasacyjnej. Nie wiadomo bowiem, czy organ odwoławczy przyjął, że w sprawie nie została uwzględniona opinia [...] T. A. (wydana w trybie konsultacji kierowniczej), czy też, że zachodzą sprzeczności pomiędzy tą opinią a konsultacją psychologiczną z dnia [...] listopada 2015 r., wreszcie nie wskazał, jaką wartość dowodową mogłoby mieć zapoznanie się przez konsultującego lekarza psychiatrę z wynikami badania psychologicznego. Organ odwoławczy nie odniósł się również do podniesionej przez skarżącego kwestii nieprawidłowości opinii z dnia [...] listopada 2015 r., a w szczególności nieprzeprowadzenia przez psycholog testu psychologicznego na podstawie kwestionariusza [...]. Okoliczności wskazane przez skarżącego są, zdaniem Sądu, na tyle istotne, że koniecznym jest odniesienie się do tych zarzutów. Tak zdawkowe i nieprecyzyjne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia narusza art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie pozwala ani Sądowi, ani stronie poznać – w sposób nie budzący wątpliwości – powodów wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien w przypadku orzeczenia kasacyjnego, wskazać na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i wyjaśnić na czym konkretnie polegało naruszenie przepisów postępowania. CWKL w [...] powinna mieć także na względzie fakt, że orzeczenia Komisji musza być formułowane w sposób jasny i czytelny zarówno dla strony postępowania, jak i dla kontrolującego orzeczenie Sądu. Mając na wstępie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.