II OSK 869/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1260/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1260/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Starosta [...] zezwolił Gminie [...] na realizację inwestycji drogowej pn. "Przebudowa ulicy [...] w [...]". Decyzja została wydana na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f oraz art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", a także art. 104 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) i art. 93, art. 94 ust. 1, art. 96 i art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W decyzji tej zatwierdzono podział nieruchomości w postaci wymienionych działek, dla potrzeb zamierzonej inwestycji drogowej. W punkcie 4.3 decyzji wskazano również, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki z obrębu [...] oraz [...], na których będzie realizowana przedmiotowa inwestycja, a także działki, które graniczą z projektowaną inwestycją. W odniesieniu jednak do działki nr [...] obręb [...] w [...] wskazano, że zjazd do tej działki nie podlega przebudowie. Pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w B. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, na podstawie art. 156 § 1 ust. 1, 2, 5, 5, 6 i 7 k.p.a. wskazując m.in., że nie została uznana za stronę postępowania zakończonego przedmiotową decyzją, a jej działka (nr ewid. [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wspólnota Mieszkaniowa podniosła także, że zakresem inwestycji objęty został także wjazd na działkę. Poprzez niezapewnienie możliwości wjazdu na nieruchomość drogową należącą do Starosty B. dokonano w istocie zawłaszczenia znacznej części nieruchomości należącej do członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, Wojewoda Pomorski odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty B. W uzasadnieniu Wojewoda zaznaczył, że Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Choć sporna inwestycja graniczy z działką nr [...], jednak w żaden sposób swym zakresem na nią nie wpływa, a Wspólnota Mieszkaniowa nie jest ani inwestorem, ani właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych decyzją Starosty B. Nie przysługują jej także żadne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości objętych ww. decyzją Starosty B. Na skutek wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową zażalenia, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił zakwestionowane postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2015r. Zdaniem Ministra postanowienie organu pierwszej instancji nie jest zgodne z prawem, gdyż odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2013 r. ze względu na brak przymiotu strony w sytuacji, gdy nie było to uzasadnione okolicznościami niebudzącymi wątpliwości. W ocenie Ministra zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dalej wyjaśnił, że przepisy specustawy drogowej, w oparciu o które została wydana kwestionowana decyzja Starosty B. z dnia [...] września 2013 r., nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z przepisów specustawy drogowej wynika jedynie, że oprócz inwestora, katalog pozostałych stron postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej musi być ustalany w oparciu o art. 28 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie Ministra wniosła Gmina [...], wskazując na wadliwe przyjęcie przez organ odwoławczy, że w sprawie niniejszej przepis art. 61a k.p.a. nie ma zastosowania. Zdaniem Gminy to, że ww. Wspólnota Mieszkaniowa nie jest stroną postępowania zwykłego czy nadzwyczajnego jest oczywiste i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W motywach wyroku Sąd wyjaśnił, że art. 11d ust. 5 specustawy drogowej nie jest przepisem materialnoprawnym, ale dotyczy konkretnego elementu postępowania. Błędne jest zatem twierdzenie, że z powołanego art. 11d ust. 5 specustawy drogowej można wyprowadzać kryteria rozstrzygania o posiadaniu przymiotu strony lub nie. Dalej Sąd wskazał, że w świetle art. 11d ust. 5 i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej do rozstrzygania o przymiocie strony należy stosować art. 28 k.p.a., biorąc pod uwagę okoliczność, czy dany podmiot może wykazać się interesem prawnym. Dalej Sąd podkreślił, że jego zdaniem, nie ma wątpliwości, iż brak interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej nie jest wcale – jak twierdzi skarżąca Gmina – oczywisty. Słusznie zatem uznał organ drugiej instancji, że kwestia ta powinna być zbadana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B., o co wnosiła Wspólnota Mieszkaniowa. Powołany przepis art. 11d ust. 5 specustawy drogowej wprost mówi o "pozostałych stronach" postępowania, a nie np. "pozostałych podmiotach (osobach, itp.)". Ustawodawca przesądził zatem, że nie tylko właściciel lub użytkownik wieczysty mogą być stronami w postępowaniu zwykłym, a konsekwentnie i nadzwyczajnym. Zdaniem Sądu twierdzenie skarżącej w tej mierze ma charakter argumentu contra legem i jako takie nie zasługuje na uwzględnienie. Reasumując Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie Ministra posiada wady procesowe, jednakże samo rozstrzygnięcie Ministra co do istoty zasadne, choć błędnie przedstawione (zakwalifikowane) i niezbyt jasno uzasadnione. Sąd orzekający uznał jednak, że organ drugiej instancji słusznie nie utrzymał w mocy postanowienia Wojewody Pomorskiego, gdyż rzeczywiście organ pierwszej instancji wadliwie zastosował art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten został prawidłowo zinterpretowany przez organ drugiej instancji. Zasadnie także, zdaniem Sądu, Minister przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż zarówno kwestia podmiotowa, jak i meritum wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. wymagają wnikliwego zbadania, a zakres koniecznego badania przekracza sferę właściwości organu odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...], zaskarżając wydany wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: art. 11d ust. 5 specustawy drogowej poprzez przyjęcie, że stronami postępowania dotyczącego realizacji inwestycji drogowych, do których zastosowanie ma specustawa drogowa, obok wskazanego wnioskodawcy (inwestora), właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej albo osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, na których realizowana ma być inwestycja; Mając na uwadze powyższe skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dostrzegł zaistnienia żadnej z przesłanek uprawniających do stwierdzenia nieważności postępowania, więc przeszedł do rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach podniesionego w jej treści zarzutu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna skarżącej Gminy nie zastała oparta na usprawiedliwionej podstawie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zaznaczyć na wstępie należy, iż z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Na podstawie tego przepisu organ może odmówić wszczęcia postępowania tylko w sytuacji, gdy oczywistym jest, że podmiotowi wnioskującemu o stwierdzenie nieważności decyzji nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. W pozostałych przypadkach, a więc wówczas gdy brak przymiotu strony nie jest oczywisty, postępowanie nieważnościowe powinno być wszczęte stosownie do normy art. 157 § 2 k.p.a., co stwarza możliwość, w ramach postępowania rozpoznawczego, szczegółowego zbadania interesu prawnego wnioskodawcy. W niniejszej sprawie spór sprowadza się do tego, czy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest oczywisty, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a., czy też tej oczywistości w sprawie brak, co winno skutkować wszczęciem postępowania nieważnościowego i podjęciem czynności wyjaśniających, a mających na celu ustalenie czy wnioskodawcy przymiot strony w sprawie przysługuje. Zdaniem skarżącej Gminy Wspólnota Mieszkaniowa nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, gdyż nie mieści się ona w kręgu podmiotów wskazanych w art. 11d ust. 5 specustawy drogowej. Powyższe świadczy o tym, że w sposób oczywisty nie przysługuje jej przymiot strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska skarżącej Gminy w tym zakresie. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego specustawa drogowa nie zawiera przepisu regulującego kwestię stron postępowania. Do takich przepisów nie zalicza się bowiem wskazany przez Gminę przepis art. 11d ust. 5 tej ustawy. Z treści tego artykułu wynika, że właściwe organy wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń. A zatem norma ta, o charakterze procesowym, wskazuje na sposób informowania stron o wszczęciu postępowania w sprawie (zawiadomienie, obwieszczenie). Wymienia co prawda wnioskodawcę oraz właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie omawianej decyzji, jednakże wskazuje także na "pozostałe strony". Skoro norma ta (oraz także i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej) posługuje się pojęciem "pozostałej strony", to należy to pojęcie wykładać zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, specustawa drogowa w art. 11c zawiera odesłanie do k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów specustawy. Wykładnia literalna klauzuli odsyłającej art. 11c specustawy drogowej prowadzi do wniosku, że chodzi o stosowanie "wprost", a nie "odpowiednio", norm procedury administracyjnej. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z 30.06.1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (zobacz: wyrok NSA z 25.01.2013 r. II OSK 2763/12, LEX nr 1354938). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak jest podstaw, by na gruncie regulacji specustawy drogowej zawężać pojęcie "strony" tylko do wnioskodawcy (inwestora), właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej oraz osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości na których ma być zrealizowana inwestycja. W wyroku z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2600/13 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż tezie tej nie przeczy art. 11i specustawy drogowej, który w sprawcach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wyłączył stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ten ostatni przepis zawęża pojęcie strony, wskazując konkretne podmioty, które mogą być stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Tym samym wyłączenie w specustawie drogowej tego przepisu i brak w przepisach tej ustawy przepisu regulującego kwestię stron postępowania oznacza, że w tym zakresie należy stosować art. 28 k.p.a. z wszelkimi tego rodzaju konsekwencjami. Takie też stanowisko wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z 30.08.2012 r. II OSK 1588/12; z 25.01.2013 r. II OSK 2763/12). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Tym samym skarga kasacyjna nie podważyła stanowiska Sądu pierwszej instancji, aprobującego z kolej ocenę Ministra, iż brak przymiotu strony w stosunku do wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji Wspólnoty Mieszkaniowej nie jest oczywisty, co uniemożliwiało odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a k.p.a. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że podniesiony przez Gminę zarzut skargi kasacyjnej nie został uznany za usprawiedliwiony. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.